新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要把握災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)及釀災(zāi)的規(guī)律

　　２０１４年４月中旬，在《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（２０１４－２０２０年）》發(fā)布僅一個(gè)月后，全國至少三個(gè)省發(fā)布新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，在它們出爐的規(guī)劃中看到的還是要構(gòu)建幾個(gè)大城市群，打造幾百個(gè)城市綜合體，雖也提及保護(hù)特色民族村寨，但基本上沒有從安全減災(zāi)可持續(xù)發(fā)展角度上提出的“安全城鎮(zhèn)化”設(shè)計(jì)的思路。對此，極有必要從國家層面強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的安全可持續(xù)性，尤其要告誡規(guī)劃編制者應(yīng)懂得必要的區(qū)域安全及綜合減災(zāi)的知識，并提升能力建設(shè)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)是可持續(xù)的，就是要避免片面城鎮(zhèn)化、空心城鎮(zhèn)化、單向城鎮(zhèn)化、粗放城鎮(zhèn)化以及無序城鎮(zhèn)化，就要充分研究并解讀中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展所面臨的一系列障礙及焦點(diǎn)問題，要承認(rèn)安全減災(zāi)是左右新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要障礙之一，它在警示城鎮(zhèn)化建設(shè)勿急功近利時(shí)，更強(qiáng)調(diào)所有城鎮(zhèn)化建設(shè)要選擇安全可靠的防災(zāi)邏輯與規(guī)劃策略，要深刻認(rèn)識城鎮(zhèn)化建設(shè)與天災(zāi)人禍隱患間的內(nèi)在關(guān)系，特別要善于找到城鎮(zhèn)化建設(shè)中無序發(fā)展表現(xiàn)出的災(zāi)難新形勢與新特點(diǎn)。

　　１．要研究國際災(zāi)情基本動(dòng)態(tài)的影響

　　據(jù)有關(guān)學(xué)者分析，自１７６３年的１９次強(qiáng)厄爾尼諾事件，７０％以上的厄爾尼諾都發(fā)生在太平洋地震活動(dòng)年，特別是１９００年以來的７次強(qiáng)厄爾尼諾事件幾乎無一例外地全部出現(xiàn)在太平洋地震活動(dòng)年。厄爾尼諾現(xiàn)象指東太平洋海域海水的周期性變暖，它會(huì)提高氣溫，并影響全球或區(qū)域天氣，最近一次大型厄爾尼諾事件發(fā)生在１９９７—１９９８年，已經(jīng)導(dǎo)致成千上萬人死亡和數(shù)百億美元損失。瑞士再保險(xiǎn)最新出版物《關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)：全球城市自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)排名》中闡述了自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)指數(shù)，并對全球６１６座城市面臨的人身和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)做出比較。瑞士再保險(xiǎn)首席承保官韋博強(qiáng)調(diào)，“僅主要河流的河水泛濫就有可能影響到３．８億生活在城市中的民眾；此外有近２．８億人要受到強(qiáng)烈地震的影響。我們需要更好地了解如何讓城市更具抗風(fēng)險(xiǎn)能力，以及需要進(jìn)行哪些投資和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來盡可能減少生命、財(cái)產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)損失”。

　　２．要研究城鎮(zhèn)化建設(shè)本身面臨的“災(zāi)情”

　　城鎮(zhèn)化建設(shè)是否合理主要不能以速度的快慢為標(biāo)準(zhǔn)，重在看城鎮(zhèn)化的健康質(zhì)量，重在看城鎮(zhèn)化是否能做到可持續(xù)發(fā)展。城鎮(zhèn)化的新，旨在促進(jìn)“四化”的同步發(fā)展即城鎮(zhèn)化應(yīng)是工業(yè)化的加速器，是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的引擎，是信息化的載體，健康的城鎮(zhèn)化還要促進(jìn)它們間的相互協(xié)調(diào)發(fā)展。化解城鎮(zhèn)化“隱憂”，先要改變一味求快的城鎮(zhèn)化風(fēng)險(xiǎn)，因?yàn)?ldquo;快”會(huì)導(dǎo)致規(guī)劃不合理、引發(fā)建筑質(zhì)量難達(dá)標(biāo)，要正視用鮮血考問農(nóng)村民房脆弱的抗震性能。從新型城鎮(zhèn)化安全建在建設(shè)的實(shí)際出發(fā)要承認(rèn)：現(xiàn)狀規(guī)劃布局的風(fēng)險(xiǎn)不斷加劇；城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施欠賬日趨加大，與安全風(fēng)險(xiǎn)防控要求相去甚遠(yuǎn)；綜合管理風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，突發(fā)應(yīng)急管理方式落后；城鎮(zhèn)化建設(shè)中的新問題，使災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制難度加大。

　　新型城鎮(zhèn)化面臨迫切的安全減災(zāi)難題

　　１．新型城鎮(zhèn)化應(yīng)矚目“大城市病”揭示的危險(xiǎn)態(tài)勢

　　城市人口密集，各類設(shè)施高度集中，一旦發(fā)生大地震等類自然災(zāi)害，造成的損失嚴(yán)重，災(zāi)害放大效應(yīng)明顯。《聯(lián)合國２０１３年全球減災(zāi)評估報(bào)告》披露，一直以來各種自然災(zāi)害的直接與間接損失至少被低估了５０％，這是多么值得關(guān)注城市化進(jìn)程中的潛在風(fēng)險(xiǎn)。

　　面對“大城市病”災(zāi)的來勢洶洶，不僅說明人們敬畏自然與歷史不夠，更表明千篇一律已成為中國大城市的縮影，樓群高聳的逼仄空間，寸草不存廣場上的烈日炙烤，逢暴雨即澇且堵的城市交通、生命線系統(tǒng)頻發(fā)塌陷、斷電的現(xiàn)象，都使大城市人生活失去了尊嚴(yán)。對大城市的安全減災(zāi)無論如何也比一般城市要難上加難，不研究“大”之病癥，就抓不住治愈的根本。

　　２．新型城鎮(zhèn)化應(yīng)矚目人為災(zāi)害迭起的新風(fēng)險(xiǎn)

　　２０１４年７月中旬來自北京安全管理部門的報(bào)告顯示，２０１４年上半年全市人為類“災(zāi)害”總量上升，與近５年連續(xù)下降的情況形成反差，其中在建地鐵站工地六成有事故隱患，同時(shí)運(yùn)行的故障每周均有發(fā)生；２０１４年７月１６日一場局地暴雨造成北京海淀田村東路被淹，鐵道橋下積水有兩米，再次暴露城市排澇應(yīng)急能力的漏洞與缺陷；２０１４年７月１４日－１５日，湖南鳳凰連降１８９毫米暴雨，城內(nèi)沱江上一座風(fēng)雨橋垮塌（２００８年修建），沿江客棧全部被淹。具體看，２０１３年全國城市人為事故呈不斷波動(dòng)狀態(tài)，事故不斷反彈，面對難以實(shí)現(xiàn)的安全目標(biāo)，人們自然要問：為什么計(jì)劃的挺好，做到卻很難，問題癥結(jié)在哪？

　　新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要安全文化相伴的綜合頂層設(shè)計(jì)

　　新型城鎮(zhèn)化的安全減災(zāi)建設(shè)是實(shí)現(xiàn)中央城鎮(zhèn)化目標(biāo)的重要保障，這不僅需要有宏觀層面的頂層設(shè)計(jì)，更離不開城鎮(zhèn)公眾安全文化自覺的投入所形成的力量。從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)有三點(diǎn)思考：

　　（１）住建部應(yīng)牽頭啟動(dòng)《城鎮(zhèn)化綜合防災(zāi)規(guī)劃條例》的編制

　　盡管近十年來，各級城市總體規(guī)劃中都有了防災(zāi)規(guī)劃篇，但現(xiàn)實(shí)地看它并未在城市防災(zāi)規(guī)劃建設(shè)中起到作用。這不僅源自規(guī)劃本身欠科學(xué)、欠深入，也源自它尚未與城市總體運(yùn)行的應(yīng)急管理體系相銜接，此種狀況必然要改變，不如此城鎮(zhèn)化安全發(fā)展就無實(shí)施總綱目。

　　（２）城鎮(zhèn)化建設(shè)要抓住時(shí)機(jī)，改變“不設(shè)防的農(nóng)村”的窘迫局面

　　新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以提高質(zhì)量、健康安全發(fā)展為前提，但現(xiàn)實(shí)的問題是全國大中城市的建設(shè)有一定的安全防災(zāi)保障，問題是量大面廣的農(nóng)村住房缺少本質(zhì)安全的設(shè)防，不抗震、不防火、無法應(yīng)對地質(zhì)災(zāi)害等隱患，都成為支撐城鎮(zhèn)化發(fā)展的障礙，為此適度選擇示范區(qū)開展農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)工程設(shè)防研究極為必要。

　　（３）城鎮(zhèn)化安全建設(shè)如何借鑒災(zāi)害經(jīng)濟(jì)學(xué)的思路，促進(jìn)災(zāi)害保險(xiǎn)的早日落實(shí)

　　自２００４年至２０１４年，我國每年的中央一號文件都對發(fā)展量大面廣的農(nóng)村保險(xiǎn)有指導(dǎo)意見，這是高風(fēng)險(xiǎn)時(shí)代確保城鎮(zhèn)化進(jìn)程的安全抉擇。如何探索城鎮(zhèn)化與農(nóng)村的大災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散機(jī)制，如何探索自然巨災(zāi)條件下的城鎮(zhèn)化保險(xiǎn)思路，如何針對農(nóng)民及鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)計(jì)可行的災(zāi)害保險(xiǎn)險(xiǎn)種等都需要拓展城鎮(zhèn)化建設(shè)的思路，都將是推進(jìn)基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)均等化的關(guān)鍵，這是必須有所突破的地方。

　　新型城鎮(zhèn)化的城鄉(xiāng)防災(zāi)減災(zāi)輿情報(bào)告一再揭示，中國必須強(qiáng)化以提升國民安全自護(hù)文化教育為中心的安全文化普及，在這方面農(nóng)村是第一位的。農(nóng)民是城鎮(zhèn)化的主體，無論怎樣抬高農(nóng)民進(jìn)城的門檻，量大面廣的國民公共安全教育的重點(diǎn)也集中在農(nóng)村。對此我們尤應(yīng)抓住三個(gè)要點(diǎn)：其一，安全文化教育要作為一門獨(dú)立課程納入全日制教育中。其二，安全文化教育必須要有配套完善的教材。首先要從小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)生的特點(diǎn)出發(fā)，推出有深度有廣度的安全教育模式，安全防災(zāi)教材要突出實(shí)用性及生動(dòng)性，對安全文化知識及技能，不僅要教，而且要考，真正擺脫長此以往安全教育走形式的毛病。其三，國家如中宣部等要推進(jìn)《國民安全文化教育規(guī)劃》，特別將建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的人為城市目標(biāo)予以分解，逐步梳理每年的“中小學(xué)安全教育日”、“國際氣象日”、“國家防災(zāi)日”、“國際環(huán)境日”、“國際減災(zāi)日”、“國家消防日”等防災(zāi)紀(jì)念活動(dòng)的關(guān)系，使之成為一個(gè)整體并納入國民安全文化總體教育體系中。在此基礎(chǔ)上，尤其重視鄉(xiāng)村、社區(qū)的安全文化建設(shè)及自救互救演練教育，并使之常態(tài)化、經(jīng)常化，只有這樣公眾才能自覺地在災(zāi)難中尋因并學(xué)會(huì)淡定，增強(qiáng)憂患意識。同樣，城鎮(zhèn)及城市管理者也才可樹立防災(zāi)減災(zāi)、安全發(fā)展的底線思維，凡事從最壞處著想，向最好處努力，寧可備而不用，也不可用而不備，真正做到城市管理者要做應(yīng)急管理“第一響應(yīng)者”和“第一責(zé)任人”，切不可再造成政府行為在防災(zāi)減災(zāi)上的短視及管理的缺失。

（作者系北京市人民政府顧問、中國災(zāi)害防御協(xié)會(huì)副秘書長）

來源：中國經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)