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　　健全公共安全體系必須依靠法治

　　——劉鐵民談學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記重要講話精神體會

　　■中國安全生產(chǎn)報記者 張 楠

　　國泰民安是中國人千百年來一直追求的理想。中共中央政治局5月29日下午就健全公共安全體系進(jìn)行第二十三次集體學(xué)習(xí)，習(xí)近平總書記發(fā)表重要講話，對公共安全和安全生產(chǎn)工作提出了一系列新要求。如何學(xué)習(xí)貫徹落實，劉鐵民有著自己的思考。

　　集體學(xué)習(xí)釋放出哪些信號?

　　中共中央政治局集體學(xué)習(xí)不僅是一項學(xué)習(xí)活動，更是一項非常重要的政治活動，反映了黨中央、國務(wù)院關(guān)注的最核心問題和國家治理的重點。

　　劉鐵民一直很關(guān)注中共中央政治局集體學(xué)習(xí)。他認(rèn)為，這不僅是一項學(xué)習(xí)活動，更是一項非常重要的政治活動，反映了黨中央、國務(wù)院關(guān)注的最核心問題和國家治理的重點。每次集體學(xué)習(xí)都會產(chǎn)生重大理論、重大戰(zhàn)略、重大思想。

　　“2006年3月27日，我有幸參加了一次集體學(xué)習(xí)。那次學(xué)習(xí)之后，胡錦濤同志代表黨中央、國務(wù)院，全面闡述了安全發(fā)展的理念，提出‘要把安全發(fā)展作為一個重要的理念納入我國社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的總體戰(zhàn)略，這是我們對科學(xué)發(fā)展觀認(rèn)識的深化’。”劉鐵民回憶，當(dāng)時的學(xué)習(xí)背景之一是安全生產(chǎn)形勢嚴(yán)峻，重大和特別重大事故頻發(fā)。

　　以史為鏡，可以知興替。劉鐵民認(rèn)為，此次集體學(xué)習(xí)釋放出的第一個信號是，當(dāng)前公共安全形勢嚴(yán)峻。此次學(xué)習(xí)涉及的食品藥品安全、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、社會治安四個方面，都存在一些問題亟待解決。提起近年來發(fā)生的吉林省長春市德惠市寶源豐禽業(yè)有限公司“6·3”特別重大火災(zāi)爆炸事故、山東省青島市“11·22”中石化東黃輸油管道泄漏爆炸特別重大事故、江蘇省蘇州市昆山市中榮金屬制品有限公司“8·2”特別重大爆炸事故、上海“12·31”外灘擁擠踩踏事件，劉鐵民指出，“公共安全形勢之艱巨性、復(fù)雜性、迫切性的問題，已經(jīng)到非解決不可的時候了”。

　　第二個信號是，公共安全的地位日益突出。當(dāng)下，國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展到了一個重要關(guān)頭。面對增長速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”的關(guān)鍵戰(zhàn)略機(jī)遇期，要努力解決可能影響發(fā)展的一系列瓶頸問題，公共安全也是必須解決的重大問題之一。同時，人民群眾對公共安全的關(guān)注度、參與度越來越高，對政府管理能力的要求越來越高，如果公共安全問題得不到有效解決，會影響到政府公信力，影響到執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，影響到國家長治久安。

　　第三個信號是，公共安全是彰顯國家治理能力的體現(xiàn)，也是國家總體發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的必然要求。國家提出了“兩個一百年”的中國夢，2020年全面實現(xiàn)小康社會的目標(biāo)不能動搖。除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平外，小康社會還包括社會治理，建設(shè)安全保障型社會。然而現(xiàn)在食品藥品安全、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、社會治安等公共安全領(lǐng)域的各項工作，與小康社會還有較大差距。“這么多問題，必須在未來四五年內(nèi)，即2020年前基本得到解決。”

　　集體學(xué)習(xí)將帶來哪些變革?

　　“可以看到，‘以人為本’被提到了前所未有的高度——公共安全涉及廣大人民群眾生命健康權(quán)益，公眾安危關(guān)乎國家根本，是國家安全的一個重要部分。這也意味著，公共安全得不到保障，國家安全就得不到保障。”

　　中共中央政治局5月29日的集體學(xué)習(xí)后，劉鐵民一直在思考，這次學(xué)習(xí)會產(chǎn)生什么樣的重大思想、戰(zhàn)略、變化和發(fā)展。

　　中央國家安全委員會成立后，習(xí)近平總書記闡述了總體國家安全觀，系統(tǒng)地提出了11類“安全”，其中沒有明確包括公共安全的字樣。劉鐵民認(rèn)為，此次中共中央政治局集體學(xué)習(xí)可能帶來的認(rèn)識變革，便是公共安全被提升到國家安全的高度。

　　在集體學(xué)習(xí)時，習(xí)近平總書記對公共安全的地位作了重要闡述，指出公共安全連著千家萬戶，是社會安定、社會秩序良好的重要體現(xiàn)，是人民安居樂業(yè)的重要保障，確保公共安全事關(guān)人民群眾生命財產(chǎn)安全，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。

　　“可以看到，‘以人為本’被提到了前所未有的高度——公共安全涉及廣大人民群眾生命健康權(quán)益，公眾安危關(guān)乎國家根本，是國家安全的一個重要部分。這也意味著，公共安全得不到保障，國家安全就得不到保障。”劉鐵民認(rèn)為，公共安全被納入總體國家安全觀的一部分，是總體國家安全觀的深化和發(fā)展。

　　他解釋，所謂“國”，包括一個個具體的國民、一個個鮮活的生命，國家是所有個體集合成的共同體，每次事故災(zāi)難都危害到人民群眾生命安全健康，就意味著“國”受到了傷害。在任何情況下，每個人的生命和健康都應(yīng)該受到國家和全社會的關(guān)心和保護(hù)。只有堅定不移地貫徹科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)安全發(fā)展，才能體現(xiàn)中國共產(chǎn)黨立黨為公、執(zhí)政為民的執(zhí)政理念。人民享有安全和健康，黨和政府自然深受人民擁戴，國家自然長治久安、繁榮昌盛。

　　公共安全與安全生產(chǎn)如何擺位?

　　在劉鐵民看來，不管是公共安全，還是安全生產(chǎn)，缺的并不是法律，而是法律的執(zhí)行力與全社會遵法守法的價值觀。若不及時補(bǔ)齊短板，有可能造成公共安全體系的系統(tǒng)脆弱性。

　　在劉鐵民看來，公共安全和安全生產(chǎn)本質(zhì)上是沒有區(qū)別的。公共安全作為一個大概念，包括所有影響公眾生命、安全、健康的內(nèi)容，即食品藥品安全、安全生產(chǎn)、防災(zāi)減災(zāi)、社會治安等各方面，保障的是公眾生命、安全、健康。安全生產(chǎn)，顧名思義，包括國家在經(jīng)濟(jì)生活中，特別是企業(yè)在生產(chǎn)經(jīng)營活動中的安全問題，任務(wù)主要是保障勞動者在生產(chǎn)經(jīng)營工作中的生命、安全、健康。“角度不同，但本質(zhì)相同、目標(biāo)一致。”

　　“安全生產(chǎn)在公共安全乃至國家安全中的重要地位，自不待言。”劉鐵民認(rèn)為，現(xiàn)在我國正處于城鄉(xiāng)化、工業(yè)化、現(xiàn)代化進(jìn)程中，國家的工業(yè)進(jìn)程離不開基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，重化工業(yè)、采礦業(yè)和交通運輸業(yè)的發(fā)展是我國工業(yè)化進(jìn)程中不可逾越的階段。工業(yè)化的主要載體便是工業(yè)生產(chǎn)，而只要有生產(chǎn)經(jīng)營活動，就可能會有事故風(fēng)險，就可能發(fā)生各類事故，一旦發(fā)生事故就會危及廣大人民群眾生產(chǎn)安全健康。

　　劉鐵民認(rèn)為，在現(xiàn)階段，無論是健全公共安全體系，還是抓好安全生產(chǎn)，都必須依靠法治。“法治是治理的治，而不是制度的制。”他非常認(rèn)真地強(qiáng)調(diào)，法制，一般主要是指法律體系和制度;而法治，除了包括法律體系和制度外，還包括國家的強(qiáng)大的監(jiān)督執(zhí)法體系和遵法守法、違法必究的社會行為。“一言以蔽之，法治社會需要有法、執(zhí)法和守法。”

　　在他看來，不管是公共安全，還是安全生產(chǎn)，缺的并不是法律，而是法律的執(zhí)行力與全社會遵法守法的價值觀。若不及時補(bǔ)齊短板，有可能造成公共安全體系的系統(tǒng)脆弱性。

　　劉鐵民常年從事事故案例研究。他對2013年發(fā)生的幾起特別重大事故分析發(fā)現(xiàn)，每一起事故，無論發(fā)生時間、地點和行業(yè)有多大差異，但在工程技術(shù)、管理系統(tǒng)和人員素質(zhì)等方面都同樣暴露出明顯的系統(tǒng)脆弱性。脆弱性是在事故發(fā)生前已經(jīng)存在的客觀條件，在事故發(fā)生過程中才“涌現(xiàn)”。

　　他舉了個例子：對比“6·3”事故和“11·22”事故可以發(fā)現(xiàn)，兩起事故具體原因和演變過程存在很大差別，“6·3”事故調(diào)查證明，吉林寶源豐禽業(yè)有限公司在廠房基建、消防設(shè)施、企業(yè)現(xiàn)場管理和應(yīng)急管理等方面存在明顯的違法違規(guī)行為，而“11·22”事故中則幾乎沒有典型意義的違法行為，主要是制度化建設(shè)缺陷和應(yīng)急能力不足的問題。但從劉鐵民通過特殊的計算方法對工程技術(shù)、管理系統(tǒng)、人員素質(zhì)三方面評估統(tǒng)計得出的結(jié)論來看，兩起事故高度一致。

　　“之所以發(fā)生事故，拋開某個人、某個部門、某個地方的責(zé)任，仔細(xì)一查會發(fā)現(xiàn)，是因為整體基本面存在問題，許多方面都有缺陷，都有問題，這就叫系統(tǒng)脆弱性。它是一種結(jié)構(gòu)性缺陷，一旦存在，當(dāng)事故災(zāi)難出現(xiàn)時，會造成結(jié)構(gòu)上的破壞，導(dǎo)致系統(tǒng)崩潰。這一特性在很多公共安全事件中得到印證。”劉鐵民語重心長地說，“不管是公共安全，還是安全生產(chǎn)，要解決這個問題，必須要在改善結(jié)構(gòu)上下功夫，解決制度、體制、機(jī)制、文化等問題，而法治是所有這些工作的基礎(chǔ)。”

　　如何貫徹講話精神做好工作?

　　依法治安，尤其要提高監(jiān)管執(zhí)法的能力;改變戰(zhàn)略，實行目標(biāo)拉動型管理模式;審批改革，及時跟進(jìn)出臺后續(xù)管理措施;風(fēng)險治理，在企業(yè)推行現(xiàn)代管理制度。

　　如何貫徹落實總書記講話精神，做好當(dāng)前重點工作?劉鐵民有四方面建議。

　　其一，依法治安，尤其要提高監(jiān)管執(zhí)法的能力。

　　當(dāng)前，安全監(jiān)管執(zhí)法力量難以滿足嚴(yán)峻形勢的需求。執(zhí)法力量的不足，不僅是人數(shù)不足，更重要的是專業(yè)能力不足。劉鐵民在多年調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，很多安全監(jiān)管人員缺乏專業(yè)素質(zhì)和背景，有些人員是從部隊或其他系統(tǒng)轉(zhuǎn)來的，有些是大學(xué)生畢業(yè)招考進(jìn)來的。他們或沒有專業(yè)知識，或缺少企業(yè)工作實際經(jīng)驗。“安全監(jiān)管執(zhí)法力量的不足，造成了政府在監(jiān)管深度上的不夠。”

　　他從一些事故中發(fā)現(xiàn)，企業(yè)在建造時就存在工藝上的缺陷。以化工行業(yè)為例，目前國內(nèi)很多企業(yè)引進(jìn)的是國外的生產(chǎn)線，但有的企業(yè)為了降低成本，只引進(jìn)了主生產(chǎn)線，附屬設(shè)備在國內(nèi)采購。這樣一來，成本雖然下降了，卻破壞了系統(tǒng)的完整性，造成了系統(tǒng)性缺陷。

　　他認(rèn)為，要加強(qiáng)安全生產(chǎn)，實現(xiàn)依法治安，這個問題必須解決，必須強(qiáng)化政府的安全監(jiān)管執(zhí)法能力。此外，要執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。對企業(yè)的違法行為，必須要采取堅決措施。有重大隱患必須停下來，不能生產(chǎn)。

　　其二，改變戰(zhàn)略，實行目標(biāo)拉動型管理模式。

　　劉鐵民介紹，長期以來，對安全生產(chǎn)，我國存在著事故驅(qū)動型的管理模式。這就形成了典型的“浴盆曲線”，即事故一多，就重視起來，增加投入;事故一少，就放松了，造成事故再次增加。

　　他從多年研究中得出，從歷史上看，無論是事故上升還是下降都是螺旋波動式的。新中國成立以來，出現(xiàn)了四次事故高峰、三次最好時期。現(xiàn)在應(yīng)高度警惕出現(xiàn)第五次事故高峰，劉鐵民建議，改變事故驅(qū)動型的管理模型，實施目標(biāo)拉動型的管理模式。

　　所謂目標(biāo)拉動型，就是依據(jù)國家經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體目標(biāo)，確定“零事故”、“零風(fēng)險”、“零死亡”的理念，政策、法規(guī)、監(jiān)管、科技、宣教等各項工作都按“零”的目標(biāo)來設(shè)定，通過管理，將事故發(fā)生的概率逼近“零”。

　　可能會有人質(zhì)疑，這樣的目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)嗎，但是劉鐵民堅定地認(rèn)為，安全生產(chǎn)工作必須以“零”為目標(biāo)。“因為這里講的‘零’是目標(biāo)，而不是指標(biāo)。只有這樣，才能逐漸逼近它。”劉鐵民說。

　　其三，審批改革，及時跟進(jìn)出臺后續(xù)管理措施。

　　新《安全生產(chǎn)法》中明確了安全培訓(xùn)、注冊安全工程師的重要作用，但隨著國務(wù)院深化行政審批改革，安全生產(chǎn)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)資質(zhì)認(rèn)定、注冊安全工程師執(zhí)業(yè)資格認(rèn)定等先后被取消。這在基層造成了一定的誤解，劉鐵民建議，及時解疑釋惑，出臺后續(xù)管理措施，使安全生產(chǎn)培訓(xùn)和注冊安全工程師制度只能強(qiáng)化不能削弱。

　　其四，風(fēng)險治理，在企業(yè)推行現(xiàn)代管理制度。

　　在企業(yè)推行現(xiàn)代管理制度，包括建立風(fēng)險治理體系，著力解決事故發(fā)生前的危險源、重大隱患治理問題;推行系統(tǒng)安全的管理方法;發(fā)揮安全文化的引導(dǎo)作用;建立應(yīng)急準(zhǔn)備體系，提高應(yīng)急處置能力等。