近年來，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，我市一些生產(chǎn)經(jīng)營單位和個人(含村集體，以下簡稱“出租人”）將閑置房屋、場所出租給有關(guān)單位和個人（以下簡稱“承租人”）從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，為我市經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用。但是，在租賃過程中，特別是在城鎮(zhèn)、農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村，由于一些出租人存在“只租不管，以租代管”的現(xiàn)象，統(tǒng)一管理不到位，而許多承租人由于生產(chǎn)規(guī)模較小、安全投入少，人員配備不足、管理混亂、違章搭建，非法違法生產(chǎn)等現(xiàn)象嚴重，生產(chǎn)安全事故時有發(fā)生，給人民群眾的生命財產(chǎn)造成重大損失。切實加強我市房屋（場所）租賃安全生產(chǎn)管理工作，對保障人民群眾生命財產(chǎn)安全，構(gòu)建和諧社會，建設“平安寧波”，具有十分重要的現(xiàn)實意義。本文主要通過對我市利用出租房屋（場所）從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的安全生產(chǎn)現(xiàn)狀進行調(diào)查分析，提出了加強出租房屋（場所）安全生產(chǎn)監(jiān)督管理的對策和建議。
一、存在主要問題
當前，我市利用出租房屋（場所）從事故生產(chǎn)經(jīng)營活動數(shù)量多，分布廣，基礎信息掌握比較薄弱、安全隱患較為突出、監(jiān)管機制不夠健全、監(jiān)管措施不夠有力等問題依然存在，主要表現(xiàn)在以下幾方面：
（一）使用情況復雜，安全隱患多。一是“三合一，多合一”情況普遍。許多出租房屋是集生產(chǎn)、經(jīng)營、儲存、生活于一體的“多合一”場所，一旦發(fā)生事故，極易造成群死群傷；二是有些出租房屋被違法變更建筑使用功能，有的承租人擅自將住房改成了發(fā)廊、餐館、小加工廠等各類小型經(jīng)營場所，有的甚至用于堆放一些煙花、紙張、油漆、布匹等易燃易爆物品。三是消防設施短缺，疏散出口不能保證消防安全的需要，火災隱患嚴重。四是安全用電不規(guī)范。亂拉電線，線路老化，違章用電等現(xiàn)象嚴重。五是安全投入不夠，安全設施“先天不足”，機器設備陳舊，生產(chǎn)工藝落后，事故隱患普遍存在。
（二）法人資格不具備，無證無照生產(chǎn)經(jīng)營多。多數(shù)出租房（場所）租賃雙方不具備法人主體資格，特別是城鎮(zhèn)、農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部和城中村租賃雙方經(jīng)常是個人對個人，主要用于家庭作坊式經(jīng)營，如餐館、熟食制作、小五金加工、廢品回收等，且大多數(shù)是無證無照營業(yè)。
（三）租賃關(guān)系復雜，主體責任不落實。出租人普遍認為房屋一旦出租就只管收租，其他都是承租人的事情。承租人普遍認為自己只使用房屋，房屋的安全問題應由出租方負債，從事生產(chǎn)經(jīng)營活動也不重視安全生產(chǎn)，有的甚至連最起碼的安全協(xié)議都沒有。有的經(jīng)過幾次轉(zhuǎn)租，租賃關(guān)系復雜，多方互相推諉，逃避責任，安全生產(chǎn)責任不落實。
（四）監(jiān)管職責不明，安全監(jiān)管不到位。客觀上出租房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營活動遍布全市每一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），點多、面廣、人員流動快、涉及行業(yè)領域眾多，特別是轉(zhuǎn)租現(xiàn)象普遍,安全監(jiān)管非常困難，難以形成長效的安全管理機制。具體監(jiān)管中各部門職責不清，責任不明，互相推諉，監(jiān)管失控。由于缺乏有效的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，加之當前服務管理機制尚不健全，致使出現(xiàn)各相關(guān)職能部門溝通不夠、政出多門、各自為政等現(xiàn)象，管理上沒有真正形成合力。
（五）生產(chǎn)安全事故多發(fā)。近年來，我市利用出租房屋從事生產(chǎn)經(jīng)營活動，各類事故多發(fā)頻發(fā)，給人民群眾生命財產(chǎn)安全造成重大損失，嚴重影響了經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，在社會各界引起了極大震動，教訓慘痛。
二、主要原因分析
（一）從制度層面看
對出租房屋的管理，現(xiàn)有的法律法規(guī)不夠完善，至今沒有一部全國性的專門法律法規(guī)。《安全生產(chǎn)法》第四十一條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位不得將生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所、設備發(fā)包或者出租給不具備安全生產(chǎn)條件或者相應資質(zhì)的單位或者個人。違反規(guī)定第八十六條明確了相應的法律責任。《浙江省安全生產(chǎn)條例》第二十六條規(guī)定：生產(chǎn)經(jīng)營單位將生產(chǎn)經(jīng)營項目、場所、設備發(fā)包或者出租給其他單位和個人的，應當簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，履行統(tǒng)一管理的職責。發(fā)包方、出租方發(fā)現(xiàn)承包方、承租方有安全生產(chǎn)違法行為的，應當及時勸阻并向負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門報告。但在房屋租賃日常監(jiān)管過程中無具體操作細則，很難實施。1996年省人大頒布了《浙江省房屋租賃管理條例》，制定時間較早，有待根據(jù)現(xiàn)實情況加以完善。且處罰力度偏小，對相關(guān)責任人起不到應有的教育處罰目的。2011年省政府出臺了《浙江省居住房屋出租登記管理辦法》，明確了房屋租賃登記管理相關(guān)規(guī)定。2011年省公安廳出臺了《浙江省居住出租房屋消防安全要求》，明確居住出租房屋的消防安全要求。但到目前為止，出租房屋（場所）從事生產(chǎn)經(jīng)營活動安全生產(chǎn)工作的制度建設還不完善，缺乏操作性的指導文件。
（二）從意識層面看
一是出租人安全意識淡薄，不考慮承租方生產(chǎn)經(jīng)營活動的性質(zhì)以及生產(chǎn)過程中存在的危險性等因素，盲目出租，不能及時發(fā)現(xiàn)安全隱患，甚至無意識地人為制造隱患，如違章搭建等，導致安全設施存在“先天不足”的問題。有的甚至明知租住人員從事非法違法行為或嚴重事故隱患，卻為了個人的一點蠅頭小利，置國家的法律法規(guī)不顧，發(fā)現(xiàn)問題也視而不見。
二是部分承租人安全意識不強，對安全生產(chǎn)缺乏應有的認識，不能正確處理好安全與生產(chǎn)、安全與效益的關(guān)系。承租方不考慮租賃的房屋是否符合安全生產(chǎn)要求和條件，從企業(yè)開辦初期，就一味追求經(jīng)濟效益最大化，能省則省，而置“管生產(chǎn)必須管安全”的原則和安全生產(chǎn)法律法規(guī)于不顧，導致事故隱患叢生，身在險中不知險。加上從業(yè)人員素質(zhì)參差不齊，安全意識和自我防范能力較弱，安全風險大。有些出租人與承租人雖有租房協(xié)議但無安全管理的內(nèi)容，有的雖然簽了安全生產(chǎn)責任書，但卻流于形式。
三是部分監(jiān)管部門人員認識上存在誤區(qū)，重登記發(fā)證，輕監(jiān)督管理。一些職能部門在認識上有所偏差，缺乏工作責任感，未能把出租房屋管理看作是社會管理的一項重要基礎性工作。
四是社會公眾對出租房安全管理工作的認識有偏差。僅以為出租房安全管理是某一部門或租賃雙方等某些人的事故，而不認為是各級政府、公安、消防、綜治、城管、工商、安監(jiān)等部門的整體作用和全社會的配合參與。
（三）從市場情況看
隨著經(jīng)濟的快速發(fā)展、城市化的快速推進，我市在舊城改造、新區(qū)開發(fā)、基礎設施建設等方面均取得了令人矚目的成績，同時也催生了房屋出租市場的活躍發(fā)展，特別是在城鎮(zhèn)、農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部房屋出租已成為不少家庭最的主要經(jīng)濟收入來源。
從供方市場看，一是標準廠房。各級政府為招商引資而興建的標準廠房，這類房屋安全生產(chǎn)條件相對較好；二是由于種種原因停產(chǎn)，轉(zhuǎn)產(chǎn)造成的閑置廠房；三是產(chǎn)權(quán)所有人自己搬入新的廠房后，把原來的廠房出租給別人；四是規(guī)劃應拆遷而長期未拆遷的閑置房屋。尚未拆遷房屋的房主為了自身利益，紛紛把房屋騰出來租給外來人員或自己經(jīng)營；五是農(nóng)村、城鄉(xiāng)結(jié)合部閑置房屋。這類房屋多數(shù)建筑未經(jīng)規(guī)劃部門審批，未辦理消防驗收手續(xù)。大多是住宅改為商業(yè)、工業(yè)廠房，事故隱患多，安全生產(chǎn)條件差；六是違章建筑類出租屋，這類房屋安全條件差，非法生產(chǎn)經(jīng)營多監(jiān)管難度大。
從需求市場看，一是城市規(guī)劃、工業(yè)用地緊缺，房屋租金上漲，許多中小企業(yè)被迫轉(zhuǎn)租閑置房屋；二是“家庭作坊式”、新開辦中小微生產(chǎn)經(jīng)營單位因生產(chǎn)規(guī)模小，資金不足，生產(chǎn)場地需求不大，需要選擇廉價房屋作為生產(chǎn)經(jīng)營廠地；三是有些行業(yè)準入門檻高，辦證費用高，規(guī)模小的經(jīng)營戶遲遲不愿辦證或干脆就不辦相關(guān)前置許可，選擇偏遠隱蔽地方無證無照經(jīng)營。四是大量外來流動人口、下崗人員、失業(yè)人員、失地農(nóng)民選擇技術(shù)含量低，勞動密集型小加工、小餐飲、日用雜品、美容美發(fā)、服飾服裝等作為就業(yè)途徑，需要租用。市場需求量大。
（四）從監(jiān)管層面看
出租房屋進行管理的職能部門有綜治、公安、工商、住建、安監(jiān)、城管、稅務、衛(wèi)生、教育、計生等部門。雖然各級黨委政府和相關(guān)部門對這項工作已達成初步共識，但由于缺乏可操作性的工作機制，實際上各職能部門銜接不緊密，責任不清晰，具體分工沒有得到落實，缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在出租房屋安全生產(chǎn)監(jiān)管中暴露出多頭、重復、交叉管理的現(xiàn)象，管理本位意識較強，管房的不管人，管人的不管房，客觀上造成管理脫節(jié)，難以有效實施出租房屋安全生產(chǎn)系統(tǒng)性管理，部門間的合力尚未形成，未能形成齊抓共管的局面，綜合治理效應也沒有真正得到凸顯。
三、對策和建議
出租房屋（場所）安全生產(chǎn)監(jiān)管工作是一項社會民生工程，也是當前社會管理的難點。探索出租房屋服務管理新模式，研究建立安全生產(chǎn)工作長效機制，已成為當務之急。
（一）制度建設是根本
一是在全面開展安全整治的基礎上，根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)及相關(guān)政策規(guī)定，從市級層面上出臺符合寧波實際的出租房屋（場所）安全生產(chǎn)管理的相關(guān)規(guī)定，進一步建立可操作性強、責任明確、職權(quán)清晰的管理辦法，明確管理主體、管理責任、管理措施，以及政府部門、出租人、承租人、社區(qū)村居、房產(chǎn)中介、物業(yè)的權(quán)利與義務等。
二是把對出租房屋的管理應承擔的義務和責任，分別列入各級政府、部門的安全生產(chǎn)目標管理責任考核內(nèi)容，明確出租房屋出現(xiàn)安全問題一票否決。
三是積極探索出租房屋（場所）安全生產(chǎn)管理模式。近年來，周邊城市及我市一些地方已經(jīng)探索出物業(yè)式管理、中介式管理、自管式管理、房東管房客、村規(guī)民約等較為有效的管理模式，各縣（市）、區(qū)應因地制宜，積極探索和選擇適合當?shù)貙嶋H的管理模式，切實提高出租屋管理水平。
（二）落實責任是關(guān)鍵
房屋（場所）租賃安全管理工作，必須認真貫徹“安全第一，預防為主，綜合治理”的方針，出租人、承租人應當嚴格遵守安全生產(chǎn)法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，依法承擔相關(guān)安全生產(chǎn)責任，并接受有關(guān)行政部門的監(jiān)督管理。
一是要嚴格落實出租人的安全管理責任。出租人要嚴格遵守安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)定，負責對承租人有關(guān)安全生產(chǎn)條件或資質(zhì)進行審查，要求承租人在開業(yè)前出示工商營業(yè)執(zhí)照或者開業(yè)許可等相關(guān)證明。不得將房屋、經(jīng)營場所出租給不具備安全生產(chǎn)條件或相應資質(zhì)的單位和個人。違反規(guī)定導致發(fā)生生產(chǎn)安全事故給他人造成損害的，將承擔相應的連帶賠償責任；出租人要與承租人簽訂專門的安全生產(chǎn)管理協(xié)議，或在承租合同中約定各自的安全生產(chǎn)職責。并對承租人的安全生產(chǎn)工作進行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理；出租人應當保證用于出租的房屋（場所）出入口、通道、消防、燃氣、電力設施等符合有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定以及有關(guān)行政部門規(guī)定的安全標準；出租人發(fā)現(xiàn)承租人有安全生產(chǎn)非法違法行為，應當及時勸阻并向當?shù)厝嗣裾蛴嘘P(guān)部門報告。
二是要嚴格落實承租人的安全生產(chǎn)責任。承租個人要嚴格遵守有關(guān)安全生產(chǎn)法律法規(guī)、標準規(guī)范和政策規(guī)定，具備相應的安全生產(chǎn)資質(zhì)和條件，依法從事生產(chǎn)營活動；主動接受和配合出租方對其安全生產(chǎn)工作的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理；承租人應當按照法律法規(guī)的規(guī)定和房屋租賃合同的約定，安全合理使用房屋（場所），不得擅自改變房屋的結(jié)構(gòu)和使用性質(zhì)；未經(jīng)出租人同意，不得將房屋、經(jīng)營場所擅自轉(zhuǎn)租（轉(zhuǎn)包）；依法轉(zhuǎn)租（轉(zhuǎn)包）的，要在轉(zhuǎn)租（轉(zhuǎn)包）活動中簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，明確安全管理職責；房屋、場所的裝修和設備安裝必須符合有關(guān)技術(shù)標準和安全規(guī)定。不得違反有關(guān)技術(shù)標準和消防安全規(guī)定，進行電力線路等裝修工程；嚴禁在設有車間或倉庫的建筑物內(nèi)設置員工宿舍；生產(chǎn)、生活、儲存區(qū)域之間的安全距離以及周邊防護安全距離應當符合國家標準或者行業(yè)標準。嚴禁堵塞、封閉、占用疏散通道和安全出口。
三是落實政府部門監(jiān)管責任。各級人民政府按照“屬地管理”的原則，負責所屬轄區(qū)內(nèi)出租房屋（場所）的安全管理工作，落實各項安全防范措施，杜絕出租房屋（場所）生產(chǎn)安全事故的發(fā)生。
各部門要認真履行職責，加強日常監(jiān)管，形成整體工作合力。公安、消防、工商、住建、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生、文化、環(huán)保、城管、國土、質(zhì)監(jiān)、食品藥品、規(guī)劃等有關(guān)部門應當按照各自的職責分工，監(jiān)督出租人、承租人等相關(guān)責任人履行各自的安全責任。公安部門負責及時查處和依法打擊出租房屋（場所）中的違法犯罪活動。消防部門負責出租房屋消防安全監(jiān)督管理。住房保障部門負責出租房屋（場所）的登記備案工作，全面掌握出租房屋的底數(shù)和基本情況。工商部門負責查處利用出租房屋（場所）從事違法經(jīng)營的活動。安監(jiān)部門負責出租房屋（場所）安全生產(chǎn)監(jiān)管的綜合指導協(xié)調(diào)工作，加強日常監(jiān)督檢查，督促各出租、承租單位全面落實安全工作措施。
（三）部門聯(lián)動是保障
各級政府部門要把出租屋安全生產(chǎn)監(jiān)管作為構(gòu)建社會主義和諧社會，推進“平安寧波”建設的重要內(nèi)容，建立公安、消防、綜治、工商、安監(jiān)、住建、勞動保障、民政、城管等部門信息溝通和聯(lián)合執(zhí)法機制，徹底改變由于缺乏有效的組織協(xié)調(diào)和監(jiān)督管理，致使出現(xiàn)各相關(guān)職能部門溝通不夠、政出多門、各自為政等現(xiàn)象，不互相推諉，不孤獨作戰(zhàn)，加強合作配合，同時注重與村居、社區(qū)的協(xié)調(diào)配合，實行聯(lián)動管理，努力形成“政府領導、部門監(jiān)管、社會參與、綜合治理”的出租房屋安全生產(chǎn)管理工作新格局，切實加強出租房屋安全生產(chǎn)監(jiān)管。
（四）信息化建設是重要手段
在全面排查摸底的基礎上，盡快建立全市出租房屋管理信息系統(tǒng)，建立各相關(guān)部門的信息交流、通報制度，實現(xiàn)信息共享，加強各職能部門的協(xié)調(diào)配合。改變以往靜態(tài)管理模式，充分發(fā)揮信息系統(tǒng)作用，提高網(wǎng)上管理、網(wǎng)上監(jiān)控、網(wǎng)上預防能力。特別是對一些小作坊、小加工廠、易燃易爆、有毒有害、多合一場所實行動態(tài)監(jiān)管，強化信息預警作用，提高工作效能。
（五）綜合治理是基本方針
出租房屋（場所）安全生產(chǎn)監(jiān)管要堅持綜合治理的工作方針，綜合應用“疏堵結(jié)合”的方法，從宏觀上、微觀上采取相應的管理措施，切實解決出租房屋安全生產(chǎn)問題，從根本上預防和減少各類生產(chǎn)安全事故。
宏觀上與城市化建設和新農(nóng)村建設相結(jié)合，嚴格城鄉(xiāng)規(guī)劃布局，堅決拆除各類臨時、違章建筑，控制城鄉(xiāng)的無序開發(fā)建設，從源頭上控制和優(yōu)化安全生產(chǎn)條件。與推進產(chǎn)業(yè)調(diào)整升級相結(jié)合。各級政府要緊緊抓住當前我市實施產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級的有利時機，對零散的小作坊式小企業(yè)進行改造整合、優(yōu)化布局、集約發(fā)展，騰出有限的空間發(fā)展先進制造業(yè)、現(xiàn)代服務業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)，降低勞動密集型產(chǎn)業(yè)的比重，將大量低素質(zhì)的勞動力轉(zhuǎn)移出去，吸引高素質(zhì)人才進入，推動出租房屋市場從低檔化向高檔化轉(zhuǎn)移，實現(xiàn)安全發(fā)展。
微觀上加強監(jiān)管，有針對性開展出租房屋隱患排查治理活動，規(guī)范一批，提升一批，取締一批，特別是對一些生產(chǎn)工藝落后，設備陳舊，不具備安全生產(chǎn)條件的小作坊、小加工點，涉及易燃易爆、有毒有害、多合一場所要加大整治力度，落實防范措施，堅決遏制各類事故發(fā)生。同時要因地制宜，積極探索和選擇多元化的出租房屋安全生產(chǎn)管理模式，加強日常安全監(jiān)管。
（六）廣泛宣傳教育是基礎
有針對性、經(jīng)常性地開展形式多樣的安全生產(chǎn)宣傳教育活動。采取貼近實際、貼近群眾、貼近生活的宣傳方式，利用廣播、電視、報紙、網(wǎng)絡等平臺，通過社區(qū)專欄、張貼圖片和印制出租屋安全指南等形式，在社區(qū)、學校、企業(yè)、農(nóng)村廣泛宣傳安全生產(chǎn)法律法規(guī)和安全常識，宣傳典型案例和事故風險防范知識，教育引導廣大出租人、承租人和人民群眾切實增強安全自律意識、自我保護意識和應急處置能力。發(fā)動廣大群眾積極投訴舉報身邊的事故隱患和安全生產(chǎn)非法違法行為。弘揚安全文化，普及安全知識，在全社會營造“科學發(fā)展，安全發(fā)展”、“關(guān)愛生命、關(guān)注安全”的輿論環(huán)境和社會氛圍。
綜上所述，出租房屋安全生產(chǎn)管理是當今社會管理的一個難題，既要發(fā)揮政府、部門、社區(qū)村居的整體合力；也要全社會的參與支持，出租人、承租人、物業(yè)、房產(chǎn)中介、社會公眾等各方面安全意識的提高，管理制度的嚴格遵守，同樣至關(guān)重要。各級黨委政府和職能部門必須充分認識出租屋安全管理的重要性、長期性和艱巨性，堅持政府統(tǒng)一領導、部門依法監(jiān)督，屬地監(jiān)管為主、生產(chǎn)經(jīng)營單位負責、社會參與支持的原則，從制度層面、操作層面采取相應的管理措施，切實解決出租房屋安全生產(chǎn)問題，廣泛宣傳安全生產(chǎn)知識，營造社會氛圍，從根本上預防和減少各類生產(chǎn)事故。
（張仁義）