建立一體化風險防控體系

打造安全生產(chǎn)長效機制建設(shè)的新抓手

李建武

按：在“東莞模式”快速形成和發(fā)展產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟效益，同時也給安全生產(chǎn)帶來了監(jiān)管難題。東莞市安監(jiān)局緊緊圍繞本市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，抓住風險防控這個關(guān)鍵點，抓黨政同責落實，抓責任考核，不斷創(chuàng)新監(jiān)管手段，不斷創(chuàng)新監(jiān)管方式，依照當?shù)亟?jīng)濟模式，建立了一體化風險防控體系，大大提升了安全監(jiān)管效能，成為安全生產(chǎn)監(jiān)管長效機制建設(shè)的有力抓手。 

關(guān)鍵詞: 風險防控  一體化  長效機制建設(shè)

《中共中央 國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》提出，建立安全預防控制體系，加強安全風險管控，強化企業(yè)預防措施，有效防范重特大生產(chǎn)安全事故。近年來，東莞市安監(jiān)局以企業(yè)分級分類管理為基礎(chǔ)，以隱患排查治理和風險點危險源排查管控為支撐，以“智慧安監(jiān)”信息系統(tǒng)為平臺，實現(xiàn)企業(yè)安全風險自辨自控、隱患自查自治，形成政府領(lǐng)導有力、部門監(jiān)管有效、企業(yè)責任落實、社會參與有序的工作格局，建立風險防控排查管控科學化、信息化、標準化體系，打造了安全生產(chǎn)長效機制建設(shè)的新抓手，有效提升了安全監(jiān)管效能。

一、“東莞模式”與安全生產(chǎn)

改革開放以來，東莞充分發(fā)揮人緣、地緣、政策優(yōu)勢,以加工貿(mào)易為突破口,以外向型經(jīng)濟為主導,迅速實現(xiàn)農(nóng)村工業(yè)化、產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、經(jīng)濟國際化，成就了舉世矚目的“東莞模式”和響亮的中國制造業(yè)名城。形成了電子信息、電氣機械、紡織服裝、家具、玩具、造紙及紙制品、食品飲料、化工制品等為核心的支柱產(chǎn)業(yè)，形成了聞名遐邇的“一鎮(zhèn)一品”的專業(yè)鎮(zhèn)現(xiàn)象。在短短二三十年間，東莞經(jīng)濟以年均雙位數(shù)的速度增長，據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2016年，東莞實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值6827.67億元，人均生產(chǎn)總值突破1.2萬美元，接近高收入國家或地區(qū)水平。由于早期粗放型發(fā)展模式的原因，形成了以低附加值、低利潤、低技術(shù)含量的勞動密集型產(chǎn)業(yè)為核心的制造業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，也導致東莞市中小微型投資企業(yè)的激增和外來務(wù)工人員的大量涌入，截至目前，東莞有生產(chǎn)經(jīng)營性企業(yè)84萬家，其中生產(chǎn)性企業(yè)7.1萬家。

在這種發(fā)展模式下，東莞市安全監(jiān)管工作也面臨著許多困難。中小企業(yè)歷史欠賬多，風險因素龐雜，安全基礎(chǔ)薄弱；龐大的外來務(wù)工人群較少接受正式科學文化教育，安全知識薄弱，安全文化缺乏；生產(chǎn)制造業(yè)分步廣，從業(yè)人員多，隱患危害大等，這些對綜合性的一體化監(jiān)管工作體系提出了新挑戰(zhàn)。再加上東莞毗鄰穗深，歷史上曾因大規(guī)模承接其產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移獲得發(fā)展活力。全球新一輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移已然來臨，穗深一些低端產(chǎn)業(yè)也正在尋求價值洼地，使得東莞的安全生產(chǎn)面臨新的壓力。

實現(xiàn)安全生產(chǎn)形勢的根本好轉(zhuǎn)必須深刻體悟“東莞模式”的歷史成因，切實轉(zhuǎn)變觀念，堅持在日常工作中大膽作為和創(chuàng)新，充分運用系統(tǒng)性思維解決問題；必須織就一張龐大的看不見的“網(wǎng)”，把所有企業(yè)都納入安全監(jiān)管范疇，消除監(jiān)管盲區(qū)；必須布好一根“線”，把所有企業(yè)和行業(yè)主管部門、安全監(jiān)管部門連接起來，實現(xiàn)政企有效對接和部門常態(tài)互動。建設(shè)一體化風險防控體系，是解決上述問題的有效途經(jīng)。

二、堅定不移走一體化風險防控道路

（一）抓黨政同責落實，構(gòu)建“一體化”監(jiān)管格局。

一是東莞市委、市政府歷來高度重視安全生產(chǎn)工作，建立了黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部專題研究會議制度，以“議安會”的形式落實黨政領(lǐng)導班子“一崗雙責”，重點研究解決我市安全生產(chǎn)工作中的重大問題。

二是制定實施《東莞市安全生產(chǎn)督導督查工作制度》，明確市委、市政府主要領(lǐng)導和市政府各分管領(lǐng)導督導督查安全生產(chǎn)工作的有關(guān)事項，進一步強化黨委、政府對安全生產(chǎn)工作的領(lǐng)導。

三是印發(fā)了《東莞市安全生產(chǎn)工作職責》，進一步規(guī)范了各級黨政領(lǐng)導班子、主要領(lǐng)導、分管領(lǐng)導和安委會成員單位的安全生產(chǎn)監(jiān)管職責。

四是科學編制《東莞市安全生產(chǎn)“十三五”規(guī)劃》，布局“四大工程”，其中安全生產(chǎn)風險評估和防控工程、“智慧安監(jiān)”信息化建設(shè)工程、實施從業(yè)人員職業(yè)危害預防為三大重點工程，力求以持之以恒的安全檢查把隱患消除在萌芽狀態(tài)。

五是積極開展城市風險點危險源排查整治專項行動，建立了由市委主要領(lǐng)導牽頭，市政府各分管副市長參與，市政府協(xié)助分管安全生產(chǎn)副秘書長和市安監(jiān)局局長具體負責的工作協(xié)調(diào)機制。建立了職業(yè)健康聯(lián)席會議制度，充分發(fā)揮各部門作用，共同推進職業(yè)健康監(jiān)管工作全面開展。

六是建立專業(yè)專職隊伍，市局設(shè)立2名正科職監(jiān)察專員，專門負責重點隱患排查和職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)察工作。各鎮(zhèn)街（園區(qū)）分局設(shè)立專門股室對接涉爆粉塵和職業(yè)健康監(jiān)管職能，并分別配備3名以上專職監(jiān)管人員。

（二）抓責任考核，促進各級領(lǐng)導班子落實安全生產(chǎn)責任。

一是加強責任考核和警示約談。將安全生產(chǎn)責任制考核周期由“兩年一考”改為“一年一考”，進一步促進各級黨政領(lǐng)導班子落實安全生產(chǎn)責任。同時，對一段時期內(nèi)連續(xù)發(fā)生較大影響事故的鎮(zhèn)街和部門主要領(lǐng)導進行警示約談，組織對各村、鎮(zhèn)安委會成員單位開展考核，強化落實屬地監(jiān)管和行業(yè)監(jiān)管責任。

二是加強協(xié)調(diào)監(jiān)管。積極履行綜合監(jiān)管職責，加強與安委會成員單位的溝通聯(lián)系，充分發(fā)揮安委會、安委辦指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用。

（三）抓監(jiān)管手段創(chuàng)新，建立安全監(jiān)管長效機制。

一是緊緊抓住“兩個重點”。第一，抓住重點對象。在涉爆粉塵治理方面，市層面選擇23家金屬粉塵重點企業(yè)，鎮(zhèn)街（園區(qū)）層面選擇500余家粉塵重點企業(yè)，集中執(zhí)法力量、專家資源開展攻堅整治，全面消除粉塵爆炸重大風險。在職業(yè)健康監(jiān)管方面，結(jié)合我市電子制造企業(yè)多及苯所致白血病和噪聲聾病例占比大的特點，持續(xù)深入開展電子制造行業(yè)職業(yè)病危害治理行動，全方位集中整治，實現(xiàn)了2016年全市職業(yè)病病例同比減少。第二，抓住重點執(zhí)法。2016年，采取每季度通報處罰情況的做法，重點督促各鎮(zhèn)街（園區(qū)）加大職業(yè)健康執(zhí)法處罰力度。全市33個鎮(zhèn)街（園區(qū)）實現(xiàn)100%立案處罰，罰款345.97萬元，較2015年增長138.6%。

二是探索實施“兩個創(chuàng)新”。第一，創(chuàng)新督導機制。開展了“大比武”式的職業(yè)病危害治理市鎮(zhèn)聯(lián)合交叉督查。每個督查組除市局派出人員外，還抽調(diào)6至7名分局業(yè)務(wù)骨干，分設(shè)3個小組，由分局業(yè)務(wù)骨干輪流擔任小組長，在每個鎮(zhèn)街抽查3家不同類型的職業(yè)健康狀況較差企業(yè)，其中至少移交1宗違法事實清晰、證據(jù)記錄在案的案件，倒逼基層監(jiān)管人員主動作為，提升業(yè)務(wù)能力水平。第二，創(chuàng)新監(jiān)管手段。在鳳崗鎮(zhèn)開展涉爆粉塵企業(yè)分級管控試點，對全鎮(zhèn)150多家涉爆粉塵企業(yè)進行全面核查，收集企業(yè)情況，聘請3名粉塵防爆專家進行會審評估，按企業(yè)涉爆危險性高低劃分為A、B、C三類，依據(jù)風險類別分別實施季度、半年和年度檢查，有效實現(xiàn)了對轄區(qū)涉爆粉塵重大風險的精準監(jiān)控和治理。

（四）突出重點隱患和風險點、危險源排查整治。

一是突出抓好重點事故隱患監(jiān)督管理。制定實施《東莞市安全生產(chǎn)重大事故隱患治理督辦辦法》和《東莞市重點生產(chǎn)安全事故隱患排查整改制度》，建立全市重點事故隱患排查整改臺賬，在市政府季度例會上重點研究解決重大事故隱患整治問題，當場協(xié)調(diào)、落實責任。2016年共編制重點生產(chǎn)安全事故隱患排查整改臺賬11期，匯總重點隱患1826項，已落實整改1587項，整改率達86.9%。

二是突出抓好我市安全風險分級管控和隱患排查治理雙重預防機制。我市持續(xù)深入開展城市風險點、危險源排查整治專項行動，按照“分級、屬地管理，誰主管、誰負責，突出重點、注重實效”的原則全面推行安全風險分級管控，按風險級別高低實行“紅、橙、黃、藍”四色管理，進一步強化事故隱患排查治理，推進事故預防工作科學化、信息化、標準化，全力筑牢城市安全防線。市安委辦匯總、編制全市風險點、危險源和重大事故隱患清單，形成臺賬定期上報市委、市政府；同時，組織繪制了全市風險點、風險源分步電子圖，標注位置分步、風險類別、風險特征等基礎(chǔ)信息。市有關(guān)部門收集、填報本行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)風險點、危險源和重大事故隱患的數(shù)據(jù)信息。按照本行業(yè)領(lǐng)域風險點、危險源排查掌控的清單范圍和評估分級辦法，組織技術(shù)力量對風險點、危險源進行科學評估，結(jié)合實際，分析風險隱患事故的概率和后果，確定其風險等級，編制本行業(yè)區(qū)域全市風險點、危險源排查管控清單和風險排查管控報道。根據(jù)風險評級結(jié)果，落實不同風險等級的差異化動態(tài)管理，督促風險點、危險源責任主體落實相應(yīng)的管控措施，對存在隱患和違法行為的風險點、危險源，依法落實行政執(zhí)法措施。及時向社會公眾發(fā)布風險警示、預警信息。

三是突出抓好重點行業(yè)領(lǐng)域攻堅整治。根據(jù)安全事故發(fā)生的特點，我市對危險化學品、道路交通、建筑施工、特種設(shè)備、消防等行業(yè)領(lǐng)域進行重點攻堅治理。其中，危險化學品和煙花爆竹方面，集中開展專項整治，推動建立立沙島化工園區(qū)安全生產(chǎn)長效機制。職業(yè)衛(wèi)生方面，強化重點地區(qū)重點行業(yè)攻堅治理，以木質(zhì)家具、制鞋箱包、電子制造等行業(yè)為重點，實施長期持續(xù)的市、鎮(zhèn)兩級職業(yè)衛(wèi)生執(zhí)法監(jiān)察聯(lián)合交叉檢查行動。冶金等行業(yè)方面，實施工貿(mào)行業(yè)較大危險因素辨識和管控行動，抓實抓牢粉塵防爆、液氨使用、有限空間作業(yè)、機械傷害專項治理。

四是突出抓好執(zhí)法監(jiān)察工作。堅持采取明查暗訪、隨機抽查、“回頭看”檢查、交叉檢查等多種方式，常態(tài)化推進執(zhí)法監(jiān)察工作，落實隱患排查整治。

（五）突出重點企業(yè)風險防控建設(shè)。

一是自從我市開展重點隱患和風險點、危險源排查整治工作以來，一批重點行業(yè)及其重點企業(yè)的安全生產(chǎn)工作得到極大改變。東莞徐記食品有限公司探索出了一系列好做法好經(jīng)驗，成為我市安全生產(chǎn)的標桿對象。第一，建立健全安全生產(chǎn)管理體系。2012年7月公司管理層決策設(shè)立環(huán)安衛(wèi)部，直屬公司總經(jīng)理管轄，全面負責公司安全生產(chǎn)工作；環(huán)安衛(wèi)部配置了11位專職安全生產(chǎn)管理人員，各廠區(qū)配置了4名安全觀察員，全面系統(tǒng)梳理公司安全生產(chǎn)情況，有針對性地查找問題、補缺漏洞，建立健全了安全生產(chǎn)管理體系。第二，定期開展風險評估和危險源識別。持續(xù)了解和勘察生產(chǎn)現(xiàn)場實際情況，定期組織風險評估和危險源識別，并聘請第三方公司（如SGS瑞士通用公證行、蘇黎世風險評估公司等）進行風險評估與審核，針對危險源及風險進行整改。據(jù)統(tǒng)計，截至目前，徐記公司對危險源整改達逾9224項。第三，注重員工職業(yè)衛(wèi)生。環(huán)安衛(wèi)部非常重視個人勞動保護用品的使用，定期給員工配發(fā)護耳器、安全鞋、護目鏡、防塵口罩、防毒面具等勞保用品，并不定期到生產(chǎn)現(xiàn)場檢查，糾正和教育未按規(guī)定佩戴防護用品的行為。第四，完善安全生產(chǎn)管理制度。環(huán)安衛(wèi)部自設(shè)立后，一方面不斷學習相關(guān)安全生產(chǎn)法律法規(guī)促進安全生產(chǎn)工作，另一方面根據(jù)公司現(xiàn)實發(fā)展情況不斷創(chuàng)新安全生產(chǎn)工作，完善風險防控體系，取得了較大進步。

二是東莞作為改革發(fā)展的前沿陣地，很多生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)在風險防控方面走出了前列，并探索出了一系列新舉措和新辦法，東莞徐記食品有限公司在這些企業(yè)當中形成了具有自身特色的企業(yè)風險防控經(jīng)驗。第一，公司管理層現(xiàn)場巡查制。每周總經(jīng)理和廠長帶領(lǐng)環(huán)安衛(wèi)部、工程部、品質(zhì)部等成員對生產(chǎn)現(xiàn)場進行檢查，對發(fā)現(xiàn)的問題指出并列出整改措施、限期整改；每周工作會議上，管理層會回顧追蹤前一周發(fā)現(xiàn)的安全生產(chǎn)問題，及時主動追溯查究。第二，BBS安全行為觀察與反饋。環(huán)安衛(wèi)部主要針對員工的不安全行為觀察制定了安全行為觀察卡（BBS），培訓所有員工記錄不安全行為，并相互糾正和檢查。第三，風險評估與危險源識別。環(huán)安衛(wèi)部聯(lián)合工程部每年組織兩次風險評估與危險源識別，并引入先進的方法（如風險矩陣），根據(jù)危險因素的類型、造成傷害的嚴重程度及發(fā)生的可能性列出危險源識別清單，制定優(yōu)先改善次序，逐步整改風險隱患。第四，SHE-PM信息化系統(tǒng)建設(shè)。SHE-PM系統(tǒng)是一個集前瞻性指標記錄、分析和匯總安全、健康和環(huán)境相關(guān)數(shù)據(jù)的信息化系統(tǒng)，可隨時查詢危險源識別、危險源整改完成率及整改數(shù)量等數(shù)據(jù)。第五，上鎖掛牌。在風險評估的基礎(chǔ)上，存在高風險隱患的設(shè)備增加上鎖掛牌的功能，環(huán)安衛(wèi)部和工程部制定掛牌上鎖的程序，并要求員工按程序要求執(zhí)行掛牌上鎖。第六，防御性駕駛。廠區(qū)內(nèi)有各類車輛行駛，包括物流車、叉車、內(nèi)轉(zhuǎn)運車輛，公司對相關(guān)人員進行防御性駕駛培訓，在人行道邊上增設(shè)防護欄，實行人車分流。

東莞徐記食品有限公司自成立環(huán)安衛(wèi)部并開展一系列安全生產(chǎn)和風險防控工作后，安全生產(chǎn)工作得到明顯加強，風險防控體系得到明顯改善。據(jù)統(tǒng)計，從2012年到2016年公司可記錄工傷頻率下降了73%。由安全生產(chǎn)帶來的社會和經(jīng)濟效益，讓公司進一步加大安全投入。據(jù)悉，公司2016年用于安全改善的金額約達1400萬元，2017年投入約1700萬元。

（六）推進監(jiān)管信息化專業(yè)化建設(shè)。

一是建設(shè)“智慧安監(jiān)”信息化管理平臺。目前正投入2500萬元，建設(shè)集危險化學品鏈式管理、職業(yè)衛(wèi)生預警、檔案管理、日常監(jiān)管、信息公開教育服務(wù)、決策輔助信息統(tǒng)計等于一體的“智慧安監(jiān)”信息化管理體系，與全市“智網(wǎng)工程”對接，借助信息化手段增強監(jiān)管效能。通過“兩化”融合，做到監(jiān)管無盲區(qū)，實現(xiàn)隱患不排查，系統(tǒng)能覺察；排查不上報，系統(tǒng)能知道；上報不整改，系統(tǒng)有記載；整改不及時，系統(tǒng)有警示。同時，厚街分局推動1924家企業(yè)建立二維碼電子檔案，開展安全生產(chǎn)摸底檢查，全面實行動態(tài)監(jiān)管。大朗分局建設(shè)了安全生產(chǎn)移動執(zhí)法平臺，在分局、村級安全辦、企業(yè)推廣試用，提高安全監(jiān)管效率和質(zhì)量。

二是依靠專家資源助推監(jiān)管專業(yè)化。長期聘請安全生產(chǎn)專職總顧問1名，為全市社會安全發(fā)展規(guī)劃設(shè)計、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、安全監(jiān)管決策部署、突發(fā)事故應(yīng)急救援處置等工作出謀劃策；聘請數(shù)十名不同行業(yè)領(lǐng)域的專家，充實安全生產(chǎn)專家?guī)欤⒃谌懈鞲呶Ｆ髽I(yè)聯(lián)合開展查隱患、促整改工作。其中，常平分局邀請專家參與事故調(diào)查，強化技術(shù)支撐；虎門分局向社會購買服務(wù)，聘請專業(yè)機構(gòu)對重點行業(yè)企業(yè)開展隱患排查，推進職業(yè)病危害因素檢測，依托專家化解事故調(diào)查困難，提高工作的科學性、專業(yè)性和權(quán)威性。

（七）推動研究院發(fā)展打造安全生產(chǎn)科學智庫。

由東莞市安委會牽頭，市安監(jiān)局具體執(zhí)行，聯(lián)合相關(guān)大專院校、行業(yè)龍頭、行業(yè)專家等資源，擬成立“東莞市安全風險管控科學研究院”，建成后將是全國第一個以安全風險管控為主營業(yè)務(wù)的公益性、非營利性民辦非企業(yè)單位。研究院將圍繞“三個發(fā)展目標，十五個具體服務(wù)目標”開展工作，致力于打造一流的綜合性開放式研究平臺，一流的安全科技支撐平臺，一流的安全生產(chǎn)專業(yè)服務(wù)平臺。2020年前將研究院建設(shè)成具有東莞特色的公益性、應(yīng)用型安全生產(chǎn)科學智庫，組織開展關(guān)鍵安全問題科學研究、重大課題攻關(guān)，每年形成一批具有先進水平的科研成果，建設(shè)一支300人以上的研究團隊、支撐團隊和服務(wù)團隊。（作者系東莞市安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局黨組書記、局長）

國家安全監(jiān)管總局政法司編