國家安全監(jiān)管總局解讀

《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》

　　為加強(qiáng)非煤礦山外包工程的安全管理和監(jiān)督,明確安全生產(chǎn)責(zé)任，防止和減少生產(chǎn)安全事故，國家安全監(jiān)管總局制定了《非煤礦山外包工程安全管理暫行辦法》(以下簡稱《辦法》)，于2013年7月29日國家安全監(jiān)管總局局長辦公會(huì)議審議通過，并于2013年8月23日以國家安全監(jiān)管總局令第62號(hào)公布，自2013年10月1日起施行。

一、制定《辦法》的必要性

　　隨著我國市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，非煤礦山外包工程越來越普遍，外包施工事故也呈多發(fā)態(tài)勢(shì)，2009年至今，全國非煤礦山共發(fā)生11起重大事故，其中6起是外包施工事故。2010年，國家安全監(jiān)管總局監(jiān)管一司對(duì)全國具有代表性的223家非煤礦山企業(yè)進(jìn)行了問卷調(diào)查，涉及員工近72萬人，其中外包隊(duì)伍占員工總數(shù)的32.3%。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)70%以上的地下礦山使用外包隊(duì)伍；浙江省取得非煤礦山安全生產(chǎn)許可證的采掘施工企業(yè)134家、從業(yè)人員約30萬人，這些人員分布全國各地，以承包工程項(xiàng)目部的形式從事非煤礦山外包施工作業(yè)活動(dòng)。工程外包已成為非煤礦山采掘施工的重要形式，隨著礦產(chǎn)資源需求的增長，還有不斷擴(kuò)大的趨勢(shì)。

　　這些年來，《安全生產(chǎn)法》等法律法規(guī)，對(duì)規(guī)范非煤礦山外包施工市場、加強(qiáng)外包工程安全管理起到了一定作用。但因非煤礦山領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題，現(xiàn)有法律法規(guī)缺乏明確具體規(guī)定。主要包括：一是發(fā)包單位與承包單位的安全責(zé)任不夠明確具體，雙方簽訂的安全生產(chǎn)管理協(xié)議約束性差；二是外包工程安全準(zhǔn)入門檻低，承包工程總公司對(duì)其項(xiàng)目部監(jiān)管不到位，承包項(xiàng)目部的安全管理薄弱，承包施工隊(duì)伍素質(zhì)差，缺乏基本的技術(shù)支撐；三是政府監(jiān)管方式缺乏科學(xué)性，安全監(jiān)管部門對(duì)外包工程監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足、執(zhí)法依據(jù)不充分，等等。

　　此外，由于外包工程安全管理涉及范圍廣，國家安全監(jiān)管總局的部門規(guī)章難以解決包括非煤礦山采掘施工定額預(yù)算、用工、項(xiàng)目招投標(biāo)等方面存在的問題。本著從實(shí)際出發(fā)的原則，在國家安全監(jiān)管總局的部門規(guī)章權(quán)限范圍內(nèi)，針對(duì)條件成熟部分的非煤礦山外包工程安全管理內(nèi)容制訂相關(guān)辦法，解決當(dāng)前存在的突出問題，盡量滿足外包工程安全管理工作需要。

二、《辦法》的制定過程

　　自2010年以來，《辦法》的制定經(jīng)歷了立法調(diào)研、起草編制和修改完善三個(gè)階段。起草小組多次深入非煤礦山企業(yè)比較集中的省區(qū)和有代表性的金屬非金屬地下和露天礦山、陸上和海上石油天然氣企業(yè)，召開了60多場次座談?dòng)懻摃?huì)，征求各級(jí)安全監(jiān)管部門及其他相關(guān)部門、非煤礦山企業(yè)和技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)相關(guān)人員的修改意見，經(jīng)過反復(fù)修改完善，充分吸收各方面的意見，《辦法》逐步成熟完善。

三、《辦法》的主要內(nèi)容

　　《辦法》分六章，共四十四條。包括：總則、發(fā)包單位的安全生產(chǎn)職責(zé)、承包單位的安全生產(chǎn)職責(zé)、監(jiān)督管理、法律責(zé)任、附則。根據(jù)《安全生產(chǎn)法》等相關(guān)法律法規(guī)，針對(duì)非煤礦山外包工程中存在的主要問題，對(duì)發(fā)包和承包單位安全生產(chǎn)職責(zé)以及政府監(jiān)督管理職責(zé)作明確規(guī)定。

　　(一)《辦法》的適用范圍。

　　《辦法》第一章第二條明確適用范圍是在依法批準(zhǔn)的礦區(qū)內(nèi)，金屬非金屬礦山和石油天然氣企業(yè)以外包工程的方式進(jìn)行工程施工作業(yè)或者技術(shù)服務(wù)活動(dòng)的安全管理和監(jiān)督。金屬非金屬礦山包括勘探、建設(shè)、生產(chǎn)、閉坑等工程施工作業(yè)活動(dòng)，石油天然氣包括勘探、開發(fā)、儲(chǔ)運(yùn)等工程與技術(shù)服務(wù)活動(dòng)。適用范圍基本涵蓋了在依法批準(zhǔn)的礦區(qū)內(nèi)，金屬非金屬礦山和石油天然氣開采期各階段的外包工程安全管理和監(jiān)督。

　　本條對(duì)不適用的方面也作了規(guī)定，即各類房屋建筑及其附屬設(shè)施以及礦區(qū)范圍外的交通建設(shè)外包工程安全管理和監(jiān)督。

　　(二)立法基本原則。

　　《辦法》第一章第三條規(guī)定非煤礦山外包工程(以下簡稱外包工程)的安全生產(chǎn)，由發(fā)包單位負(fù)主體責(zé)任。這是基于外包工程及其最終收益屬于發(fā)包單位，那些與外包工程安全生產(chǎn)密切相關(guān)的安全投入以及對(duì)承包單位相關(guān)條件的審查等事項(xiàng)，都必須由發(fā)包單位負(fù)責(zé)。作為總則規(guī)定，由發(fā)包單位負(fù)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的思想貫穿整個(gè)《辦法》中。同時(shí)，因工程施工的現(xiàn)場是承包單位作業(yè)場所，其從業(yè)人員、設(shè)備設(shè)施和作業(yè)環(huán)境等安全都應(yīng)當(dāng)由承包單位負(fù)責(zé)管理，因此，《辦法》規(guī)定承包單位對(duì)其施工現(xiàn)場的安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)。

　　(三)建立激勵(lì)約束機(jī)制。

　　《辦法》第一章第五條規(guī)定非煤礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)建立激勵(lì)和約束機(jī)制。目前，政府與企業(yè)對(duì)外包工程安全生產(chǎn)都缺乏有效的激勵(lì)約束，承包單位干好干壞區(qū)別不大，安全管理優(yōu)劣缺乏評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，缺少信息溝通平臺(tái)。為此，有必要建立激勵(lì)約束機(jī)制，并通過建立全國的非煤礦山外包工程信息平臺(tái)，將承包單位的業(yè)績、安全管理水平和事故情況公布于眾，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)企業(yè)不斷壯大，淘汰一批落后企業(yè)，提升非煤礦山外包工程安全管理水平。

　　(四)發(fā)包單位的安全生產(chǎn)職責(zé)。

　　《辦法》第二章對(duì)發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的安全生產(chǎn)責(zé)任作了具體規(guī)定，主要包括對(duì)發(fā)包單位的基本要求、審查承包單位資格、安全管理協(xié)議、安全投入保障、監(jiān)督和管理責(zé)任等方面進(jìn)行了規(guī)范。

　　1.發(fā)包單位基本要求。《辦法》第六條規(guī)定發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)依法設(shè)置安全管理機(jī)構(gòu)或配備專職安全管理人員，應(yīng)當(dāng)依法取得非煤礦山安全生產(chǎn)許可證。這是非煤礦山企業(yè)準(zhǔn)入的基本門檻。所謂依法取證，是要求發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)依照《非煤礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》的規(guī)定取證，若發(fā)包單位處于基建階段，則不在此范圍。

　　本條還規(guī)定發(fā)包單位不得擅自壓縮外包工程合同約定的工期。合同工期是根據(jù)工程規(guī)模、特點(diǎn)和施工組織設(shè)計(jì)而約定的，擅自壓縮工期會(huì)嚴(yán)重影響外包工程生產(chǎn)安全。這些年來，發(fā)生不少因發(fā)包單位要求承包單位趕工期而導(dǎo)致事故的案例。為了保障外包工程安全生產(chǎn)，《辦法》對(duì)此作了特別強(qiáng)調(diào)。

　　2.審查承包單位的資格。《辦法》第七條規(guī)定發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)審查承包單位的非煤礦山安全生產(chǎn)許可證和相應(yīng)資質(zhì)，以及承包單位項(xiàng)目部的安全管理機(jī)構(gòu)、規(guī)章制度、技術(shù)管理人員、主要設(shè)備設(shè)施和安全教育培訓(xùn)等情況。因體現(xiàn)承包單位安全管理水平的基本要件就是有關(guān)證照和資質(zhì)，確保承包單位及其項(xiàng)目部的相應(yīng)施工能力和安全管理水平，是外包工程安全生產(chǎn)的關(guān)鍵。

　　3.簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議。《辦法》第八條規(guī)定發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)與承包單位簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議，并對(duì)協(xié)議內(nèi)容作出具體規(guī)定，包括安全投入、隱患排查治理和安全教育培訓(xùn)等七項(xiàng)內(nèi)容。雖然《安全生產(chǎn)法》在這方面有原則規(guī)定，但因規(guī)定不具體而使協(xié)議的約束性、有效性不夠，不利于發(fā)包和承包單位依法履行安全生產(chǎn)職責(zé)，安全監(jiān)管部門難于有效執(zhí)法。同時(shí)，由于協(xié)議普遍存在內(nèi)容針對(duì)性不強(qiáng)，特別是發(fā)包單位在簽訂協(xié)議上較為強(qiáng)勢(shì)，甚至出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)和事故后果由承包單位承擔(dān)等不利于安全生產(chǎn)的不公平條款，《辦法》第八條不僅對(duì)協(xié)議內(nèi)容做出具體規(guī)定，還為了使其更具有操作性，國家安全監(jiān)管總局將另行制定統(tǒng)一的非煤礦山外包工程安全管理協(xié)議文本格式。企業(yè)應(yīng)在統(tǒng)一文本格式基礎(chǔ)上，簽訂符合自身實(shí)際的補(bǔ)充條款。

　　4.發(fā)包單位負(fù)責(zé)安全投入保障。《辦法》第九條規(guī)定發(fā)包單位是外包工程安全投入的責(zé)任主體。安全投入是保障外包工程安全生產(chǎn)的一個(gè)非常重要的因素，也是體現(xiàn)發(fā)包單位承擔(dān)安全生產(chǎn)主體責(zé)任的要件，因此，發(fā)包單位必須按照國家有關(guān)規(guī)定和合同約定，保障施工作業(yè)安全所需資金。同時(shí)，發(fā)包單位還負(fù)責(zé)對(duì)合同約定以外發(fā)生的隱患排查治理等有關(guān)安全生產(chǎn)所需費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)從合同價(jià)款以外的資金中予以保障。

　　5.發(fā)包單位的監(jiān)督責(zé)任。《辦法》第十條就石油天然氣總發(fā)包單位、分項(xiàng)發(fā)包單位以及金屬非金屬礦山總發(fā)包單位，對(duì)其承包單位應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的監(jiān)督責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定，主要包括每半年對(duì)承包單位的施工資質(zhì)、施工現(xiàn)場安全管理和相關(guān)信息報(bào)告等情況進(jìn)行一次檢查。

　　石油天然氣外包工程，其發(fā)包單位與承包單位因分工不同以致施工作業(yè)的內(nèi)容也不同，屬于產(chǎn)業(yè)鏈的上下游不同生產(chǎn)階段，在施工設(shè)備、技術(shù)與工藝等方面有較大差異，相對(duì)外包工程而言，承包單位比發(fā)包單位具有更多的技術(shù)優(yōu)勢(shì)；而金屬非金屬礦山總發(fā)包單位一般為缺乏非煤礦山建設(shè)或生產(chǎn)技術(shù)能力的投資方，在技術(shù)管理人員和設(shè)備設(shè)施的配備上十分有限，自身不具備采掘施工作業(yè)能力。由于上述發(fā)包單位對(duì)承包單位在履行具體的管理職責(zé)上存在局限性，《辦法》只規(guī)定上述發(fā)包單位應(yīng)當(dāng)履行監(jiān)督職責(zé)。

　　6.發(fā)包單位的管理責(zé)任。《辦法》第十一條針對(duì)金屬非金屬礦山分項(xiàng)發(fā)包單位，規(guī)定其應(yīng)當(dāng)將承包單位及其項(xiàng)目部納入本單位的安全管理體系，實(shí)行統(tǒng)一管理；同時(shí)，還規(guī)定了分項(xiàng)發(fā)包單位對(duì)其承包單位應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)管理的內(nèi)容，如民用爆炸物品管理、隱患排查治理等，特別是外包工程的作業(yè)現(xiàn)場應(yīng)當(dāng)實(shí)施全過程監(jiān)督檢查。

　　金屬非金屬礦山企業(yè)實(shí)行分項(xiàng)發(fā)包的，該分項(xiàng)發(fā)包單位在設(shè)備、工藝與技術(shù)、管理機(jī)構(gòu)、人員配備等方面，應(yīng)當(dāng)具備對(duì)承包單位實(shí)施安全管理的能力；同時(shí)，金屬非金屬礦山企業(yè)實(shí)施分項(xiàng)發(fā)包，在某種程度上是為了節(jié)約成本或是轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)。為了保障外包工程安全生產(chǎn)，防止因轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)而削弱相應(yīng)的安全管理，本規(guī)定要求金屬非金屬礦山分項(xiàng)發(fā)包單位，將承包單位及其項(xiàng)目部納入分項(xiàng)發(fā)包單位的安全管理體系，對(duì)承包單位實(shí)行統(tǒng)一管理。

　　7.地下礦山的發(fā)包規(guī)定。《辦法》第十二條對(duì)地下礦山的發(fā)包工作進(jìn)行了相應(yīng)規(guī)定，主要包括對(duì)地下礦山一個(gè)生產(chǎn)系統(tǒng)進(jìn)行分項(xiàng)發(fā)包的，承包單位原則上不得超過3家；對(duì)生產(chǎn)礦山的主要生產(chǎn)系統(tǒng)，如主通風(fēng)、主提升、主供風(fēng)等系統(tǒng)及其設(shè)備設(shè)施的運(yùn)行管理不得實(shí)行分項(xiàng)發(fā)包。由于一個(gè)生產(chǎn)系統(tǒng)的承包單位數(shù)量越多，相互影響會(huì)越大，越不利于安全生產(chǎn)，因此，對(duì)承包單位的數(shù)量原則上控制在3家以內(nèi)。而主通風(fēng)、主提升、供排水、供配電、主供風(fēng)系統(tǒng)是地下礦山中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，技術(shù)要求高，發(fā)生故障的可能性大，其運(yùn)行狀況將影響整個(gè)生產(chǎn)系統(tǒng)的安全生產(chǎn)，因此，不允許將其分項(xiàng)發(fā)包。但對(duì)地下礦山一個(gè)生產(chǎn)系統(tǒng)實(shí)行總發(fā)包的情況除外。

　　8.發(fā)包單位的應(yīng)急救援要求。第十五條針對(duì)外包工程實(shí)行總發(fā)包和分項(xiàng)發(fā)包的應(yīng)急救援要求分別作出規(guī)定。由于總發(fā)包單位承擔(dān)監(jiān)督職責(zé)，本條規(guī)定其負(fù)責(zé)督促總承包單位統(tǒng)一組織編制外包工程事故應(yīng)急預(yù)案，即由總承包單位負(fù)責(zé)應(yīng)急預(yù)案的編制工作；而分項(xiàng)發(fā)包單位承擔(dān)管理職責(zé)，本條規(guī)定其負(fù)責(zé)將承包單位負(fù)責(zé)編制的現(xiàn)場應(yīng)急處置預(yù)案納入本單位應(yīng)急預(yù)案體系，即分項(xiàng)發(fā)包單位負(fù)責(zé)編制應(yīng)急預(yù)案的同時(shí)，還需將承包單位的現(xiàn)場應(yīng)急處置預(yù)案納入其預(yù)案體系中。現(xiàn)場應(yīng)急處置預(yù)案作為應(yīng)急預(yù)案的組成部分,從現(xiàn)場應(yīng)急準(zhǔn)備到響應(yīng)都與承包單位緊密相關(guān)，為此，現(xiàn)場應(yīng)急處置預(yù)案由承包單位負(fù)責(zé)編制，《辦法》第三章第二十五條既有此規(guī)定。

　　9.發(fā)包單位負(fù)責(zé)事故數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。《辦法》第十六條規(guī)定外包工程發(fā)生的事故，其事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)納入發(fā)包單位的統(tǒng)計(jì)范圍。鑒于發(fā)包單位負(fù)外包工程安全生產(chǎn)主體責(zé)任，其安全管理水平和安全責(zé)任的落實(shí)將直接影響外包工程安全生產(chǎn)，尤其是外包工程從其屬性上看是發(fā)包單位的，按照事故數(shù)據(jù)以事故發(fā)生地負(fù)責(zé)統(tǒng)計(jì)為原則，國家據(jù)此作了統(tǒng)一規(guī)定。事故統(tǒng)計(jì)與事故責(zé)任是兩個(gè)概念。外包工程的事故統(tǒng)計(jì)只是對(duì)事故起數(shù)、死亡人數(shù)等相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，并不反映發(fā)包單位還是承包單位責(zé)任及其大小；事故責(zé)任必須根據(jù)事故調(diào)查處理結(jié)論來劃分。

　　(五)承包單位的安全生產(chǎn)職責(zé)。

　　《辦法》第三章主要對(duì)總承包和分項(xiàng)承包的要求，承包單位的施工資質(zhì)、項(xiàng)目部管理、現(xiàn)場安全管理、教育培訓(xùn)、信息管理等方面進(jìn)行了規(guī)范。

　　1.總承包與分項(xiàng)承包的要求。《辦法》第十八條針對(duì)總承包和分項(xiàng)承包單位的安全生產(chǎn)責(zé)任分別作出規(guī)定。由于總承包單位對(duì)承攬工程實(shí)行分項(xiàng)發(fā)包時(shí)，其身份即轉(zhuǎn)換為發(fā)包單位，為防止總承包單位逃避對(duì)分包單位所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，本條規(guī)定總承包單位對(duì)施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)，分項(xiàng)承包單位按照分包合同的約定對(duì)總承包單位負(fù)責(zé)；并規(guī)定總承包和分項(xiàng)承包單位就分包工程的安全生產(chǎn)承擔(dān)連帶責(zé)任。

　　同時(shí)，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，本條特別強(qiáng)調(diào)總承包單位將外包工程分包給其他單位的，其外包工程的主體部分應(yīng)當(dāng)由總承包單位自行完成；并禁止承包單位轉(zhuǎn)包其承攬的外包工程，禁止分項(xiàng)承包單位將其承攬的工程再次分包。

　　2.承包單位的證照和資質(zhì)。《辦法》第十九條規(guī)定承包單位應(yīng)當(dāng)依法取得非煤礦山安全生產(chǎn)許可證和相應(yīng)等級(jí)的施工資質(zhì)，并在其資質(zhì)范圍內(nèi)承包工程。本條規(guī)定依法取證，是指承包單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)《非煤礦山企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實(shí)施辦法》規(guī)定范圍進(jìn)行取證，其規(guī)定范圍以外的承包單位則無須取證。承包單位的施工資質(zhì)是證明其施工能力的依據(jù)，為了提高準(zhǔn)入門檻，本規(guī)定要求承包單位的施工資質(zhì)必須與其承攬工程規(guī)模相匹配，除了礦山建設(shè)和閉坑工程應(yīng)當(dāng)依據(jù)《建筑業(yè)企業(yè)資質(zhì)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》規(guī)定的資質(zhì)要求外，還對(duì)金屬非金屬礦山的生產(chǎn)、作業(yè)工程的資質(zhì)等級(jí)做出具體規(guī)定。

　　考慮到石油天然氣專業(yè)分工種類繁多，除了按照現(xiàn)行的國家有關(guān)部門規(guī)定的施工資質(zhì)外，對(duì)國家尚無施工資質(zhì)規(guī)定的情況，本條規(guī)定由國家安全監(jiān)管總局或者國務(wù)院有關(guān)部門按照各自的管理權(quán)限確定。

　　3.承包單位對(duì)項(xiàng)目部的管理責(zé)任。《辦法》第二十條規(guī)定承包單位對(duì)所屬項(xiàng)目部每半年至少進(jìn)行一次安全生產(chǎn)檢查，對(duì)項(xiàng)目部人員每年至少進(jìn)行一次安全生產(chǎn)教育培訓(xùn)與考核。解決目前普遍存在承包單位對(duì)項(xiàng)目部疏于管理、事故頻發(fā)等問題，本條對(duì)項(xiàng)目部管理作出量化規(guī)定，強(qiáng)化承包單位對(duì)項(xiàng)目部管理的責(zé)任。

　　本條還特別強(qiáng)調(diào)禁止承包單位以轉(zhuǎn)讓、出租、出借資質(zhì)證書等方式允許他人以本單位的名義承攬工程。針對(duì)目前外包工程存在大量掛靠現(xiàn)象，一些施工隊(duì)通過交付管理費(fèi)后以項(xiàng)目部身份掛靠有資質(zhì)的承包單位，并利用承包單位的施工資質(zhì)承攬外包工程，造成不符合條件的施工隊(duì)進(jìn)入外包施工領(lǐng)域，這種現(xiàn)象必須堅(jiān)決制止。

　　4.承包單位及項(xiàng)目部的要求。《辦法》第二十一條對(duì)承包單位及其項(xiàng)目部應(yīng)當(dāng)根據(jù)承攬工程的規(guī)模和特點(diǎn)，依法健全安全生產(chǎn)責(zé)任體系，完善安全生產(chǎn)管理基本制度，設(shè)置安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)等方面提出要求。這是承包單位及其項(xiàng)目部應(yīng)當(dāng)具備的安全管理基本條件要素，也是承包單位和項(xiàng)目部承攬工程的安全準(zhǔn)入門檻。

　　同時(shí)，本條還特別規(guī)定承包地下礦山工程的項(xiàng)目部應(yīng)當(dāng)配備與工程施工作業(yè)相適應(yīng)的專職工程技術(shù)人員，項(xiàng)目部具備初中以上文化程度的從業(yè)人員比例應(yīng)不低于50%，項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)取得安全資格證后方可上崗，承包地下礦山工程的項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人不得同時(shí)兼任其他工程的項(xiàng)目部負(fù)責(zé)人。這是根據(jù)當(dāng)前項(xiàng)目部普遍存在缺少工程技術(shù)和安全管理人員，從業(yè)人員素質(zhì)低等問題，為了加強(qiáng)外包工程安全管理對(duì)項(xiàng)目部提出的基本要求。

　　5.承包單位現(xiàn)場安全管理責(zé)任。《辦法》第二十三條規(guī)定承包單位應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定制定施工方案，定期排查并及時(shí)治理事故隱患；地下礦山工程承包單位及其項(xiàng)目部的主要負(fù)責(zé)人和領(lǐng)導(dǎo)班子其他成員應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定執(zhí)行帶班下井制度。施工方案是外包工程設(shè)計(jì)的細(xì)化和施工作業(yè)指導(dǎo)，是外包工程施工有計(jì)劃、有程序，并符合標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范的基本條件；現(xiàn)場管理是外包工程安全管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)，承包單位對(duì)其施工現(xiàn)場安全生產(chǎn)負(fù)責(zé)。為此，本條針對(duì)承包單位及其項(xiàng)目部應(yīng)負(fù)的現(xiàn)場作業(yè)安全管理責(zé)任提出明確具體要求。

　　6.承包單位信息報(bào)告制度。《辦法》第二十七條規(guī)定承包單位在登記注冊(cè)地以外的省(區(qū)、市)從事施工作業(yè)的，應(yīng)當(dāng)向作業(yè)所在地的縣級(jí)以上安全監(jiān)管部門就有關(guān)外包工程概況和本單位資質(zhì)等級(jí)、有關(guān)人員和設(shè)備設(shè)施等情況作出書面報(bào)告。為了便于地方安全監(jiān)管部門加強(qiáng)對(duì)外包工程的安全監(jiān)管，本條明確由承包單位負(fù)責(zé)將有關(guān)外包工程方面的信息告知作業(yè)地縣級(jí)以上安全監(jiān)管部門。在以往工作中，有些地方安全監(jiān)管部門對(duì)屬于告知性備案當(dāng)作審查性備案是不妥的。為避免這種現(xiàn)象的發(fā)生，本條規(guī)定以書面報(bào)告的方式。

　　(六)政府的監(jiān)督管理責(zé)任。

　　《辦法》第四章主要從事故處理、監(jiān)督檢查和信息管理等方面對(duì)政府安全監(jiān)管部門的監(jiān)督管理責(zé)任進(jìn)行了規(guī)定。

　　1.加強(qiáng)對(duì)事故多發(fā)承包單位監(jiān)管。《辦法》第二十八條規(guī)定承包單位發(fā)生較大以上責(zé)任事故或者一年內(nèi)發(fā)生三起以上一般事故的，事故發(fā)生地省級(jí)安全監(jiān)管部門要向承包單位許可頒證機(jī)關(guān)通報(bào)；發(fā)生重大以上事故的，要請(qǐng)承包單位許可頒證機(jī)關(guān)參加事故調(diào)查處理工作。為使承包單位的許可頒證機(jī)關(guān)及時(shí)掌握相關(guān)信息，加強(qiáng)對(duì)異地施工的承包單位監(jiān)管，本條對(duì)事故發(fā)生地安全監(jiān)管部門提出上述要求，目的是施工地和頒證地安全監(jiān)管部門要共同加強(qiáng)對(duì)承包單位的安全監(jiān)管。

　　2.安全監(jiān)管部門重點(diǎn)檢查事項(xiàng)。《辦法》第二十九條對(duì)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門就發(fā)包單位和承包單位應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)檢查的事項(xiàng)分別作出具體規(guī)定。主要包括發(fā)包和承包單位持證情況；分包單位安全投入、安全生產(chǎn)管理協(xié)議簽訂等情況；承包單位施工資質(zhì)及其項(xiàng)目部安全管理機(jī)構(gòu)、技術(shù)力量配備等情況。規(guī)定要求安全監(jiān)管部門加強(qiáng)對(duì)發(fā)包和承包單位雙方的監(jiān)督檢查，并應(yīng)重點(diǎn)檢查違法發(fā)包、轉(zhuǎn)包、分項(xiàng)發(fā)包等行為。

　　3.建立安全生產(chǎn)信息平臺(tái)。《辦法》第三十條規(guī)定安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)建立外包工程安全生產(chǎn)信息平臺(tái)，將承包單位有關(guān)信息記錄到承包單位安全生產(chǎn)業(yè)績檔案，建立并實(shí)施安全生產(chǎn)信譽(yù)評(píng)定和公告制度。通過該平臺(tái)實(shí)現(xiàn)信息共享，使各級(jí)安全監(jiān)管部門和廣大非煤礦山企業(yè)及時(shí)掌握外包施工單位的相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，促進(jìn)非煤礦山外包工程安全管理水平的提高。

四、實(shí)施《辦法》的對(duì)策措施

　　《辦法》的頒布實(shí)施，將有利地推動(dòng)和加強(qiáng)非煤礦山外包工程安全管理工作，各級(jí)安全監(jiān)管部門和廣大非煤礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)《辦法》，并堅(jiān)決遵照?qǐng)?zhí)行《辦法》的各項(xiàng)規(guī)定。

　　一是加強(qiáng)《辦法》的宣傳培訓(xùn)工作。各級(jí)安全監(jiān)管部門和廣大非煤礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)《辦法》的宣傳與培訓(xùn)，采取多種形式組織好安全監(jiān)管人員和承包單位認(rèn)真學(xué)習(xí)，深刻領(lǐng)會(huì)《辦法》各項(xiàng)規(guī)定，為貫徹落實(shí)《辦法》打好基礎(chǔ)。

　　二是認(rèn)真履行外包工程安全生產(chǎn)職責(zé)。非煤礦山企業(yè)要嚴(yán)格履行《辦法》規(guī)定的各項(xiàng)安全生產(chǎn)職責(zé)，落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)責(zé)任。發(fā)包單位要加強(qiáng)對(duì)承包單位安全生產(chǎn)的監(jiān)督或管理，認(rèn)真審查承包單位的施工能力，保證外包工程的安全投入；承包單位要具備外包工程所需的施工資質(zhì)，加強(qiáng)對(duì)其項(xiàng)目部的管理，保證項(xiàng)目部符合《辦法》規(guī)定的各項(xiàng)條件，防止和減少外包施工生產(chǎn)安全事故。

　　三是強(qiáng)化非煤礦山外包工程安全監(jiān)管。《辦法》的頒布，為安全監(jiān)管部門依法履行非煤礦山外包工程安全監(jiān)管職責(zé)提供了法律依據(jù)。各級(jí)安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)《辦法》賦予的監(jiān)管責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)非煤礦山外包工程發(fā)包單位與承包單位的安全監(jiān)督管理，嚴(yán)格依照《辦法》對(duì)發(fā)包和承包單位安全生產(chǎn)職責(zé)的規(guī)定做好監(jiān)督執(zhí)法檢查工作，提高外包工程安全監(jiān)管水平。

　　四是做好《辦法》實(shí)施細(xì)則制定工作。由于各地區(qū)和非煤礦山外包工程具體情況差別較大，為落實(shí)好《辦法》的各項(xiàng)規(guī)定，提高其操作性，各省級(jí)安全監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)《辦法》結(jié)合本地實(shí)際制定實(shí)施細(xì)則。例如，除了深凹露天、高陡邊坡及地質(zhì)條件復(fù)雜的大型露天礦山外，總承包其他露天礦山工程、分項(xiàng)承包金屬非金屬礦山工程，應(yīng)當(dāng)具備礦山工程施工總承包或者相關(guān)的專業(yè)承包資質(zhì)的具體規(guī)定；承包單位安全生產(chǎn)信息管理辦法等。

　　五是在實(shí)踐中不斷總結(jié)完善《辦法》。非煤礦山外包工程涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜，將《辦法》定為暫行辦法，就是希望通過一段時(shí)間的實(shí)踐檢驗(yàn)，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和修正問題的基礎(chǔ)上，不斷完善《辦法》，使之更符合非煤礦山外包工程安全管理實(shí)際，為防止和減少因外包施工造成事故作出應(yīng)有貢獻(xiàn)。

　　監(jiān)管一司《辦法》起草編制小組

　　2013年9月9日