推動(dòng)應(yīng)急預(yù)案編制從“有”到“優(yōu)”

——《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》解讀

2013年10月1日，國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》（GB/T 29639—2013，以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》）開(kāi)始施行。近日，國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心有關(guān)方面負(fù)責(zé)人，就生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位如何更好理解《導(dǎo)則》、運(yùn)用《導(dǎo)則》指導(dǎo)應(yīng)急預(yù)案編制工作，進(jìn)行了解讀相關(guān)問(wèn)題接受了記者專訪。

應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)將進(jìn)入“從有到優(yōu)”的新階段

近年來(lái)，通過(guò)各地區(qū)、各有關(guān)部門(mén)和單位的共同努力，安全生產(chǎn)應(yīng)急管理方面規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)和制度不斷完善，應(yīng)急預(yù)案管理逐步規(guī)范，應(yīng)急預(yù)案編制全面展開(kāi)，應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量不斷提高，安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)取得積極進(jìn)展。

為規(guī)范指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位做好應(yīng)急預(yù)案編制工作，國(guó)家安全監(jiān)管總局在《危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援預(yù)案編制通則》基礎(chǔ)上，于2006年頒布實(shí)施了《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》（AQ/T9002—2006）。這作為應(yīng)急預(yù)案管理的第一個(gè)安全生產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，有力推動(dòng)了生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)（見(jiàn)圖表）。

總體上看，我國(guó)應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)已由“從無(wú)到有”進(jìn)入“從有到優(yōu)”的新階段，下一階段，必須將提升應(yīng)急預(yù)案質(zhì)量作為工作重點(diǎn)，推動(dòng)我國(guó)應(yīng)急管理水平不斷提高。但當(dāng)前，安全生產(chǎn)應(yīng)急預(yù)案編制還存在很多問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：應(yīng)急預(yù)案功能定位、層級(jí)分類(lèi)不夠明確，實(shí)用性、針對(duì)性不強(qiáng)，風(fēng)險(xiǎn)分析、能力評(píng)估不到位，關(guān)鍵要素不統(tǒng)一，相互不銜接等。

安全生產(chǎn)應(yīng)急管理領(lǐng)域第一個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)

針對(duì)暴露出的問(wèn)題，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)企業(yè)安全生產(chǎn)工作的通知》《國(guó)務(wù)院關(guān)于堅(jiān)持科學(xué)發(fā)展安全發(fā)展促進(jìn)安全生產(chǎn)形勢(shì)持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院安委會(huì)辦公室關(guān)于貫徹落實(shí)國(guó)務(wù)院〈通知〉精神進(jìn)一步加強(qiáng)安全生產(chǎn)應(yīng)急救援體系建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》均對(duì)應(yīng)急預(yù)案編制、評(píng)審、備案、銜接等工作，提出明確要求。

為貫徹落實(shí)相關(guān)文件精神，解決應(yīng)急預(yù)案針對(duì)性、可操作性不強(qiáng)等問(wèn)題，國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心于2011年初，啟動(dòng)了安全生產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》的修訂工作。經(jīng)多方征求意見(jiàn)，大家普遍認(rèn)為各行業(yè)企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)范圍廣，跨行業(yè)經(jīng)營(yíng)較為普遍，應(yīng)整合原有《危險(xiǎn)化學(xué)品事故應(yīng)急救援預(yù)案編制通則》，并將安全生產(chǎn)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)修訂后，上升為國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，以指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位做好應(yīng)急預(yù)案編制工作。

經(jīng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化管理委員會(huì)審查批準(zhǔn)，才有了今天的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制導(dǎo)則》（GB/T 29639—2013，以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》）。《導(dǎo)則》是安全生產(chǎn)應(yīng)急管理領(lǐng)域的第一個(gè)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，充分體現(xiàn)了應(yīng)急預(yù)案管理在安全生產(chǎn)中的重要地位和作用。

《導(dǎo)則》是在認(rèn)真分析目前應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)階段性特點(diǎn)和問(wèn)題的基礎(chǔ)上修訂的，其頒布實(shí)施，將對(duì)指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位做好生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案編制工作，解決目前部分生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急預(yù)案存在的問(wèn)題，提高生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急預(yù)案的編制質(zhì)量，起到重要推動(dòng)作用。

突出事故風(fēng)險(xiǎn)管理，給企業(yè)一定的靈活度和自由度

應(yīng)急預(yù)案的編制過(guò)程既是一個(gè)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的過(guò)程，也是一個(gè)探索規(guī)律、完善流程、創(chuàng)新制度的過(guò)程，編制和實(shí)施應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的基礎(chǔ)性工作。因此，《導(dǎo)則》主要規(guī)定了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位編制生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案的程序、要素和內(nèi)容等基本要求，在明確應(yīng)急處置職能和程序的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)突出事故的風(fēng)險(xiǎn)管理，按照安全生產(chǎn)工作方針，強(qiáng)調(diào)應(yīng)急預(yù)案的事故預(yù)防功能。

首先，進(jìn)一步規(guī)范應(yīng)急預(yù)案編制程序。執(zhí)行正確的應(yīng)急預(yù)案編制程序，是提高應(yīng)急預(yù)案編制質(zhì)量的前提。《導(dǎo)則》明確了應(yīng)急預(yù)案編制的6個(gè)步驟（見(jiàn)圖表）。很多部門(mén)和企業(yè)在編制預(yù)案時(shí)，缺少風(fēng)險(xiǎn)分析和應(yīng)急資源情況調(diào)查，沒(méi)有進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，應(yīng)急預(yù)案情景設(shè)計(jì)與實(shí)際不符，導(dǎo)致應(yīng)急預(yù)案缺乏可操作性。因此，《導(dǎo)則》專門(mén)強(qiáng)調(diào)了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急能力評(píng)估，這是需要特別注意的。

其次，進(jìn)一步規(guī)范了應(yīng)急預(yù)案體系。《導(dǎo)則》提出了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急預(yù)案體系主要由綜合應(yīng)急預(yù)案、專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案和現(xiàn)場(chǎng)處置方案構(gòu)成，重點(diǎn)針對(duì)哪些單位應(yīng)編寫(xiě)綜合應(yīng)急預(yù)案、哪些單位應(yīng)編寫(xiě)專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案、哪些單位應(yīng)編寫(xiě)現(xiàn)場(chǎng)處置方案、哪些單位綜合應(yīng)急預(yù)案和專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案可以合并編寫(xiě)進(jìn)行了說(shuō)明，并對(duì)每一類(lèi)預(yù)案中應(yīng)當(dāng)包含的內(nèi)容進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明。《導(dǎo)則》指出專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案可根據(jù)本單位的實(shí)際情況，確定是否需要編制。風(fēng)險(xiǎn)因素單一的小微型生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位可只編寫(xiě)現(xiàn)場(chǎng)處置方案。這是在總結(jié)實(shí)施經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，作出的重要修訂，突破了原來(lái)應(yīng)急預(yù)案體系結(jié)構(gòu)的限制，強(qiáng)調(diào)可以結(jié)合實(shí)際，靈活掌握。

再其次，進(jìn)一步明確了各類(lèi)應(yīng)急預(yù)案的功能定位和內(nèi)容要求。綜合應(yīng)急預(yù)案是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位應(yīng)急預(yù)案體系的總綱，主要從總體上闡述事故的應(yīng)急方針、原則。《導(dǎo)則》強(qiáng)調(diào)其指導(dǎo)性和規(guī)范性，其內(nèi)容應(yīng)包括應(yīng)急組織機(jī)構(gòu)及職責(zé)、應(yīng)急預(yù)案體系、事故風(fēng)險(xiǎn)描述、預(yù)警及信息報(bào)告、應(yīng)急響應(yīng)、保障措施、應(yīng)急預(yù)案管理等。專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位為應(yīng)對(duì)某一類(lèi)型或某幾種類(lèi)型事故，或者針對(duì)重要生產(chǎn)設(shè)施、重大危險(xiǎn)源、重大活動(dòng)等內(nèi)容而制定的應(yīng)急預(yù)案。《導(dǎo)則》進(jìn)一步簡(jiǎn)化了專項(xiàng)應(yīng)急預(yù)案的內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)其針對(duì)性和可操作性，其內(nèi)容應(yīng)包括事故風(fēng)險(xiǎn)分析、應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)及職責(zé)、處置程序和措施等。現(xiàn)場(chǎng)處置方案是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位根據(jù)不同事故類(lèi)別，針對(duì)具體的場(chǎng)所、裝置或設(shè)施所制定的應(yīng)急處置措施，主要包括事故風(fēng)險(xiǎn)分析、應(yīng)急工作職責(zé)、應(yīng)急處置和注意事項(xiàng)等內(nèi)容。

不過(guò)，由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位的組織結(jié)構(gòu)、管理模式、生產(chǎn)規(guī)模、事故風(fēng)險(xiǎn)等情況差異性較大，很難以一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)所有單位應(yīng)急預(yù)案編制進(jìn)行強(qiáng)制性要求，因此，經(jīng)認(rèn)真研究，建議將《導(dǎo)則》作為推薦性國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，供生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位參考使用。各單位可結(jié)合自身特點(diǎn)，對(duì)《導(dǎo)則》中的部分內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，從而保證應(yīng)急預(yù)案的針對(duì)性、實(shí)用性和可操作性。

采取具體舉措將《導(dǎo)則》落實(shí)到位

一部好的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，出臺(tái)不易，落實(shí)到位更不易。因此，應(yīng)采取具體舉措，抓好貫徹落實(shí)。

一是要抓好學(xué)習(xí)宣傳工作。國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心專門(mén)下發(fā)了宣傳貫徹《導(dǎo)則》的通知，各級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)、各企業(yè)要按照《通知》要求，制定宣傳培訓(xùn)方案，采取多種形式，加強(qiáng)對(duì)《導(dǎo)則》的宣傳。該中心將會(huì)同總局有關(guān)司局，把《導(dǎo)則》納入安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)以及中央企業(yè)相關(guān)負(fù)責(zé)同志培訓(xùn)的重要內(nèi)容，地方各級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)也要針對(duì)地方相關(guān)部門(mén)及企業(yè)，開(kāi)展相關(guān)宣傳和培訓(xùn)。

二是要制定配套實(shí)施辦法和措施。下一步，國(guó)家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心將根據(jù)《導(dǎo)則》，組織修訂《生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案評(píng)審指南》，指導(dǎo)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位做好生產(chǎn)安全事故應(yīng)急預(yù)案評(píng)審工作，提高應(yīng)急預(yù)案的科學(xué)性、針對(duì)性和實(shí)效性。各級(jí)安全監(jiān)管監(jiān)察部門(mén)要在制度配套上下工夫，抓緊制定、修訂本地區(qū)的應(yīng)急預(yù)案?jìng)浒腹芾碇贫取?/span>

三是要加強(qiáng)檢查指導(dǎo)。對(duì)《導(dǎo)則》規(guī)定的內(nèi)容，要在監(jiān)督、檢查、評(píng)審時(shí)督促落實(shí)。要認(rèn)真總結(jié)推廣各地和中央企業(yè)應(yīng)急預(yù)案編制的好經(jīng)驗(yàn)、好做法。特別注意要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)基層生產(chǎn)安全事故現(xiàn)場(chǎng)處置方案編制工作的指導(dǎo)，可通過(guò)編制范本，加強(qiáng)輔導(dǎo)，提高中小企業(yè)應(yīng)急預(yù)案的適用性和可操作性。