安全培訓工作的政策演化

　　培訓機構(gòu)資格認可的設(shè)立和取消 培訓機構(gòu)資格認可設(shè)立的法律基礎(chǔ)是2002年11月1日起施行的《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》。2004年7月1日起施行的《國務院對確需保留的許可審批項目設(shè)定行政許可的決定》（國務院令第412號）決定對培訓機構(gòu)資格進行認可。

　　2013年5月15日，國務院下發(fā)國發(fā)19號文件，取消了培訓機構(gòu)資格認可。2013年8月29日，國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理總局（以下簡稱國家安全監(jiān)管總局）發(fā)布國家安全監(jiān)管總局令第63號（以下簡稱第63號令），對《安全生產(chǎn)培訓管理辦法》等11件規(guī)章作出修改，刪除了培訓機構(gòu)資格認可的有關(guān)內(nèi)容，將“安全培訓機構(gòu)”表述為“具備安全培訓條件的機構(gòu)”，進一步明確具備安全培訓條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位應當以自主培訓為主。生產(chǎn)經(jīng)營單位可根據(jù)本單位的安全培訓條件和實際需要，決定是否委托培訓機構(gòu)進行安全培訓。

　　既有安全培訓體系的建立和發(fā)展 以原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局（國家煤礦安全監(jiān)察局）2004年12月28日公布的《安全生產(chǎn)培訓管理辦法》（原國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局〔國家煤礦安全監(jiān)察局〕令第20號）為標志，我國正式開始建設(shè)以四級培訓機構(gòu)為載體的安全培訓體系。截至2010年底，全國有一至四級培訓機構(gòu)3661家，專職教師2萬余人。

　　2012年1月19日經(jīng)國家安全監(jiān)管總局修訂后公布的《安全生產(chǎn)培訓管理辦法》（國家安全監(jiān)管總局令第44號），減少了培訓機構(gòu)層級，四級培訓機構(gòu)體系向三級培訓機構(gòu)體系轉(zhuǎn)變。國發(fā)19號文件和第63號令的印發(fā)和發(fā)布，將轉(zhuǎn)變中的以培訓機構(gòu)為載體的安全培訓體系直接向生產(chǎn)經(jīng)營單位為主體轉(zhuǎn)化。

　　培訓機構(gòu)的業(yè)務構(gòu)成和主要對象 培訓機構(gòu)目前承擔的培訓業(yè)務以安全生產(chǎn)監(jiān)督管理部門（以下簡稱安全監(jiān)管部門）最終進行考核并頒發(fā)證書的證書類培訓為主，包括安全監(jiān)管監(jiān)察人員、從事安全生產(chǎn)工作的相關(guān)人員、生產(chǎn)經(jīng)營單位的“三項崗位人員”等。其中“三項崗位人員”證書類培訓量較大，非證書類培訓量較小。因此，培訓機構(gòu)資格認定政策的變化對大部分培訓機構(gòu)的業(yè)務有較大影響。

政策變化對培訓機構(gòu)的影響

　　短期內(nèi)，各培訓機構(gòu)的培訓業(yè)務仍會保持既定的發(fā)展趨勢；但長期來看，證書類培訓業(yè)務量將有較大幅度的下降，培訓機構(gòu)的生存面臨政策挑戰(zhàn)。但委托培訓和專業(yè)培訓需求增長，培訓機構(gòu)的轉(zhuǎn)型面臨市場機遇。

一、短期影響不大

　　培訓機構(gòu)的作用不會立即減弱 十年來，培訓機構(gòu)和安全培訓工作的發(fā)展，對我國安全生產(chǎn)形勢的持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)做出了不可磨滅的貢獻，因此安全培訓管理仍將進一步加強。2013年7月15日，國家安全監(jiān)管總局印發(fā)《國家安全監(jiān)管總局關(guān)于進一步加強安全培訓管理工作的通知》（安全監(jiān)管總培訓〔2013〕84號），要求繼續(xù)發(fā)揮既有培訓機構(gòu)作用，以保證培訓工作不間斷、培訓秩序不混亂。

　　取消的是機構(gòu)認可非培訓工作 “三項崗位人員”上崗前的考核發(fā)證規(guī)定未被改變，而上崗前規(guī)定學時的培訓也仍被要求。發(fā)生變化的只是培訓實施主體：從必須的培訓機構(gòu)轉(zhuǎn)到被鼓勵的生產(chǎn)經(jīng)營單位。只要具備安全培訓條件，企業(yè)可以自主培訓。但條件具備所需的確認標準出臺尚需時日；企業(yè)達到規(guī)定的條件也需要時間。在達到實施自主培訓的條件前，由培訓機構(gòu)實施培訓的模式不會改變。而且，出于成本、人員等各方面因素的考慮，企業(yè)大都有委托培訓機構(gòu)實施培訓的需要。

　　順利通過安全考試需專業(yè)培訓 培訓機構(gòu)的政策變化后，國家安全監(jiān)管總局于2013年9月24日印發(fā)《安全生產(chǎn)資格考試與證書管理暫行辦法》（安全監(jiān)管總培訓〔2013〕104號），明確煤礦、非煤礦山、危險化學品、煙花爆竹等高危行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營單位“三項崗位人員”以及安全監(jiān)管監(jiān)察人員執(zhí)法資格考試管理工作。 “三項崗位人員”經(jīng)企業(yè)自主培訓后直接參加考核已具備基本條件，但未經(jīng)培訓機構(gòu)專業(yè)培訓直接參加考核的通過難度較大；而實踐經(jīng)驗也表明，培訓機構(gòu)的培訓對考試通過率的提高效果明顯。

　　取消后新工作機制建立需時間 除安全培訓條件的具備標準需要時間來制定外，安全考試的相應諸多具體工作程序也需要時間來建立、完善，既有以培訓機構(gòu)為載體的培訓考核模式將保持一定的慣性。加之企業(yè)對相應政策的理解也需時間，短期內(nèi)不會自行培訓后申請參加考試。

　　不增新培訓機構(gòu)沒有更多競爭 新的培訓機構(gòu)資格已被要求不再審批。既有培訓機構(gòu)的等級、數(shù)量與分布維持不變，市場格局將在現(xiàn)有競爭狀態(tài)下保持相對穩(wěn)定。當前部分培訓機構(gòu)培訓業(yè)務量下降的現(xiàn)象，主因是前期培訓機構(gòu)數(shù)量增加，市場競爭加大而導致的市場格局重新劃分，與政策變化無關(guān)。

　　二、長期影響較大

　　證書類培訓量將有較大幅度下降 證書類培訓可分為未持證人員的首次培訓和已持證人員的再培訓兩種。再培訓在既有培訓機構(gòu)的培訓業(yè)務中占比重較大。因再培訓學時短，具備安全培訓條件的生產(chǎn)經(jīng)營單位可以對 “三項崗位人員”與其他從業(yè)人員一并進行培訓后，再安排參加安全監(jiān)管部門的考核。因此，培訓機構(gòu)實施的再培訓數(shù)量將大幅下滑。

　　因首次培訓學時長，單個生產(chǎn)經(jīng)營單位參加人數(shù)少，自行組織培訓的成本高。此類人員仍多在接受培訓機構(gòu)實施的培訓后，再參加安全監(jiān)管部門的考核。因此，培訓機構(gòu)實施的首次培訓數(shù)量將基本維持不變。但因首次培訓在既有培訓機構(gòu)的培訓業(yè)務中占比重較小，證書類培訓的總量仍將有較大幅度的下降。

　　生產(chǎn)經(jīng)營單位委托培訓需求擴大 擁有更大的自主培訓權(quán)的同時，生產(chǎn)經(jīng)營單位肩負更重大的主體責任。責任的加大將促進“要我培訓”向“我要培訓”的思想轉(zhuǎn)變。在不具備安全培訓條件的情況下或基于時間、人員、成本等綜合因素考慮，部分企業(yè)會更主動地將包括“三項崗位人員” 在內(nèi)的各類安全培訓委托給培訓機構(gòu)來實施，而將精力更多的投入到培訓質(zhì)量提高的有關(guān)工作上。

　　特色專業(yè)培訓課程的將受到青睞 大部分生產(chǎn)經(jīng)營單位的關(guān)注點僅限于自身生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務，對安全生產(chǎn)所需的基礎(chǔ)知識和專業(yè)技能掌握不足，需要外部的專業(yè)培訓來彌補。這也是目前部分培訓機構(gòu)的非證書類培訓量較大的重要原因。安全生產(chǎn)管理愈加深入和安全生產(chǎn)監(jiān)管愈發(fā)嚴格，專業(yè)培訓市場將越大。

建議

　　培訓機構(gòu)資格認可取消，安全培訓體系從以培訓機構(gòu)為載體向生產(chǎn)經(jīng)營單位為主體轉(zhuǎn)化，生產(chǎn)經(jīng)營單位安全培訓的主體責任進一步加大；培訓機構(gòu)的中介作用被弱化，面向企業(yè)的專業(yè)技術(shù)服務作用被強化。因此培訓機構(gòu)需轉(zhuǎn)變思路，將業(yè)務從倚重證書類培訓向承擔企業(yè)委托培訓轉(zhuǎn)變，從簡單的基礎(chǔ)知識培訓向?qū)I(yè)的技能培訓轉(zhuǎn)變，從依靠行政強制干預市場向通過特色培訓創(chuàng)造市場轉(zhuǎn)變。通過提高安全培訓質(zhì)量，塑造專業(yè)培訓特色，打造精品培訓課程，改變培訓方式方法，增強安全培訓競爭力，吸引更多的市場關(guān)注和企業(yè)參與。加快轉(zhuǎn)型，增強服務意識，加強自身人員素質(zhì)，借助政策調(diào)整的有利時機，克服困難，抓住機遇，成為可以輸出安全技能、輸出培訓人才、輸出安全經(jīng)濟價值的專業(yè)服務機構(gòu)。

來源：中國安全生產(chǎn) 作者：邱娟　于朋玲　王金星